공무국외출장 결과 보고서

< 공무국외여행 보고서 요약서>

구 분	제주특별자치도의 연방제 수준 자치분권 시범지역 운영방안 연구 출장
출 장 자	소속 : 한국지방행정연구원 자치행정연구실 안영훈 1명
방 문 국	영국(스코틀랜드), 프랑스(파리, 코르시카), 이탈리아(사르데냐), 스위스(츄리히)
방문기간	2018. 1. 28.(일) ~ 2. 7.(수) / 9박11일
여행경비	총여비	500만원 이내	항공료	천원
	체재비	천원
항공마일리지	항공사명	대한항공	취득마일리지		5,652 마일
보고서 요약	-제주도의 연방제 수준 자치분권 시범 운영에 대한 이해를 위한 스코틀랜드, 코르시카, 사르디아 지역정부의 자치입법권, 자치조직권, 자치행재정권의 범위, 입법체계 등 분석 - 이러한 자료들을 바탕으로 제주특별자치도의 헌법적 지위확보를 위한 대안 마련에 활용 -또한 스위스와 같이 직접민주주의가 발전한 자치분권 국가에서의 지방정부간 사무권한, 재정배분 및 재정조정제도의 운영체계 -500명 주민들 간의 주민자치를 위한 운영방안 및 관련자료의 수집과 새로운 직접민주주의 모델 연구 등
결과보고서	하단 내용 참조

제주특별자치도의 연방제 수준 자치분권 시범지역 운영방안 연구

Ⅰ. 출장개요

○ 목 적 : 제주특별자치도의 연방제 수준 자치분권 시범지역 운영방안 연구 출장 및 제주특별자치도가 요청한 국외출장 계획수립 및 집행 등 연구용역 추진과제의 하나로 공무국외출장 동행

○ 기 간 : 2018. 1. 28.(일) ~ 2. 7.(수)

○ 대상국가 및 방문기간 : 영국(스코틀랜드), 프랑스(파리, 코르시카), 이탈리아(사르데냐), 스위스(츄리히)

○ 여행자 인적사항 : 자치행정연구실 연구위원 안영훈 박사

Ⅱ. 출장내용

○ 주요 활동 내용(일정별 또는 활동내역별로 작성)

일 시	지 역	방문기관	업무수행 내용	접촉인물
제1일 1/28 일	인 천 런 던 에딘버러	방문지 도착
제2일 1/29 월	에딘버러 런던	스코틀랜드 지역정부 Scottish Government / St. Andrews House, Regent Road, Edinburgh EH1 3DG	-지역정부로서 영국 국회와의 입법적 우위 관계 -(국회가 입법사항으로 관여할 수 없는 사무영역, 그 사무권한에 관한 자치법률 제정권 -정부령에 근거한 조례제정 등 입법체계 -지역정부 재정자치권 수준 및 국세 일부의 자율적 운영 수준 등	Scottish Minister (스코틀랜드 지역정부 집행의원 중 1인) Carrie Sweeney (스코틀랜드 지역정부 아시아발전국장, South Asia development officer at the Government) Stephen P Osborne (Edinburgh 대학 경영학과 교수)
제3일 1/30 화	런던 파리 이동	London	런던시 자치경찰과 국가경찰 간 관계	현지 경찰청 주재관 시도협의회 주재관
제4일 1/31 수	파리 아작시오	Paris	파리시 자치경찰과 국가경찰 간 관계 등	현지 경찰청 주재관 시도협의회 주재관
제5일 2/01 목	아작시오 사르데니아 이동	Ajaccio 코르시카 지역정부(collectivité territoriale de Corse)	-프랑스 헌법에 명시된 ‘특별지역정부’의 역사와 특별지위의 법적 권한 -중앙정부와의 관계에 있어서 자율적 사무권한 범위 -기관구성 운영체계의 다양성 확보 방안	Jean Guy Talamoni (Président de l’Assemblée de Corse, 코르시카 특별지역정부 도지사 겸 지역의회 의장) Serge Tomi (지역정부 사무총국장 겸 부지사, Secrétaire général de l’Assemblee de Corse)
제6일 2/02 금	산타테레사 (갈루라) 칼리아리	Regione Autonoma della Sardegna, (사르디니아 지역정부)	-이탈리아 헌법에 명시된 ‘특별지역정부’로서의 역사와 법적 권한 -‘지역정부 헌법’의 제정 역사와 내용 -이에 근거한 자치권의 범위 -지역정부의 자치재정권 및 중앙정부와의 관계	Francesco Pigliaru (사르디니아 지역정부 도지사 겸 지역의회 의장) Marco Sechi (사르디니아 지역정부 도지사 국제협력국장
제7일 2/03 토	칼리아리 츄리히 이동	스위스 취리히	스위스의 기초정부 권한 및 지방재정 배분관계	Eichenberg 교수와 세미나
제8일 2/04 일	츄리히	시르낙 기초정부 방문	-기초정부의 자치권 범위, 사무배분 범위 -기초의회 운영체계 및 주민참여제 운영	Sirnarch (스르낙 기초정부) 의원 겸 전문가 -J. Baumberger 박사 부부,
제9일 2/05 월	츄리히	Regensberg 시 방분	시정부와 주정부 간 관계 -입법절차, 사무배분 관계, 재정운영 등 -주민참여 직접민주주의 실제 운영절차	Regensberg (뢰젠베르크 기초정부, Wegmüller Peter 시장)
제10일 2/06 화	츄리히 런 던 이동
제11일 2/07 수	인 천 김 포

Ⅲ. (방문지 별) 시사점 및 특이사항

<스코틀랜드 지역정부-코르시카 지역정부-사르데냐-취리히>

1. 영국과 스코틀랜드 지방정부 구조, 자치입법 체계 및 지방재정

○ 영국의 지방정부 수 및 계층 구조

단일국가로서 2018년 통계에 4개 지역인 잉글랜드, 스코틀랜드(Scottish Parliament and Scottish Government), 웨일즈, 북아일랜드에서 전체 418개 지방정부를 두고 있다. 잉글랜드의 2계층제 지방정부 체제를 제외하면, 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드 지역정부는 각각 통합형 지방정부를 두고 있다.

스코틀랜드 32개 통합기초정부(Unitary authorities), 웨일즈 22개 통합기초정부, 북아일랜드 11개 통합기초정부가 있다.

○ 스코틀랜드 지역정부

1997년 노동당 정부가 주도해서 정치적 지방분권(Political decentralisation or devolution)으로, 스코틀랜드와 웨일즈의 지역정부에 ‘지역국회’(Regional Parliament)를 설치하였고, 중앙정부는 중앙행정 권한의 대폭적인 지방이양(transfer, deputing)을 추진하여 왔다. 동시에 사무배분 방식도 변화되었고, 성문헌법 수준에서 이루어질 수 있는 정치권의 이양을 포함한 국회의 입법권한까지 분권화 하는 차원으로 이행되었다.

특히 스코틀랜드 ‘지역국회’(Scottish Parliament)는 1998년 스코틀랜드법(Scottish Act) 제정으로, 국회(하원의회)의 배타적 권한인 국가 통치체제 구성에 관한 것(영국의 국회, 왕권 등), 외교문제와 유럽연합과의 관계, 중앙공무원, 국방, 세제제도, 경제제도, 화폐제도, 고용분야와 사회복지분야의 입법사항 등 국가주권적 통제와 운영에 속하는 국가사무 분야들을 사무권한 범위에서 제외한다면, 제한적 조세권을 포함하는 다른 권한들을 지역정부에게 더 많이 자치입법권을 행사할 수 있도록 법제화 하였다.

예를 들면, 1998년 스코틀랜드법에 국가사무와 지역정부 사무를 다음과 같이 구분하고 있다. 즉, 스코틀랜드 지역국회의 사무에 관한 권한을 명기하지 않은 대신, 영국 국회의 입법권으로 유보되어 있는 국가사무를 명기하고 있고(1998년 스코틀랜드법 Schedule 5), 스코틀랜드 지역의회가 자유재량적으로 관여할 수 없는 사무분야에 대해서도 제한적으로 규정하고 있다(1998년 스코틀랜드법 Schedule 4).

○ 새로운 중앙-지방정부간 사무구분 및 배분 체계

① 일반적으로 국회에 입법권이 있는 사무(국회에 유보된 국가의 권한= 국가주권)

② 특정분야에만 한정되어 국회에 입법권이 유보된 사무(제한적 범위의 국가사무)

③ 스코틀랜드 지역의회 개정법령의 대상에서 제외된 법령(국회유보 법령제정권)

④ 스코틀랜드 지역의회 개정법령 대상에서 제외된 권한의 예외규정(국회유보 예외사무로 스코틀랜드 자치사무로 입법이 가능한 사무)

⑤ 스코틀랜드 지역의회의 사무입법권(스코틀랜드 자치사무)

○ 자치입법권 원칙: 지방주의법(2011년) 전까지 ‘월권행위 금지원칙“(Ultra vires)이 주류

법률이 정한 범위 내에서 조례 제정과 자치입법권을 행사할 수 있었으며, 이러한 원칙을 법률 범위 내에서 위반하지 않는 원칙인 ‘월권행위 금지원칙“(Ultra vires)을 준수하여 왔다. 그리하여 지방정부가 제정한 조례는 최소한 1개월 간 게시(홍보)기간을 거쳐야 하고, 중앙관련부처 장관의 승인 받아 효력을 발생한다. 이 경우 법률에 반대되거나 그 의미하는 내용이 법률과의 관계에서 월권행위에 해당된다면 해당 중앙부처가 아닌, 조례에 대한 판결관리권을 가진 법원에 의해 무효 선언될 수 있다.

○ 지방주의법(localism act) 이후 전권한성 원칙(포괄적 사무수행 원칙) 보장

지방주의법 제정 이전까지 영국 지방정부에 대한 자치입법권의 범위는 개별법들에 의해서 제한을 둔 ‘월권행위 금지원칙’을 적용해 왔다면, 지방주의법이 효력 발휘된 2011년부터는 포괄적 사무수행의 원칙(exercise of general power)을 명문화 하여 몇 가지 제한을 두었지만 지방정부 자치법규의 포괄성을 인정함으로써 조례 제정의 폭을 확대하였다는 공식적인 법체계의 정비를 한 것이다.

“Local authority’s general power of competence: (1) A local authority has power to do anything that individuals generally may do.”

지방주의법 제1편 제1장 제2조: 포괄적 사무수행 권한의 제한 범위 규정

“(2) Boundaries of the general power”

○ 영국에서 지방정부 입법권은 지방정부 법률(local acts)과 조례(byelaws)의 두 가지 방식으로 구체화된다.

중앙정부와 지방정부 간 명백한 사무배분 조정과 분담이 법률로 규정되어 있어서 해당 관할구역 내에서의 사무수행을 위한 지방정부 법률 제정은 비교적 명확하게 규정되어 시행하고 있다.스코틀랜드는 Scottish legislation 또는 제2차 법률 secondary legislation, 북아일랜드는 Statutory Rules, 전체적으로는 스코틀랜드 지역정부의회 및 북아일랜드 지역정부의회가 통과시킨 지방정부 법률은 ACT로 명칭하고 이다.

영국 지방정부가 영국 국회 법률에 근거하여 지방정부 행정구역에 적용하기 위해서 지방의회에서 제정한 자치법률(Scottish Act, delegated legislation, subordinate legislation, 또는 local laws in USA)과  국회가 제정한 법률 및 정부 시행령 등을 해당 지방정부의 관할 지역에 적용할 때 그 위임규정들을 제정한 ‘위임조례’인 byelaws 등으로 크게 2가지 방식으로 자치법규가 제정 운영되고 있다.

영국 국회 제정 Statutory Instruments 2016, 제165호: The Byelaws (Alternative Procedure) (England) Regulations, 2016.

○ 지방재정

스코틀랜드 지방정부는 중앙정부가 교부하는 보조금으로 전체예산의 90%를 충당하고 있으며, 스코틀랜드 지역 내에서 적용 가능한 ‘3% 내에서 소득세를 독자적으로 증감할 수 있도록 한, 세율변경권 등을 행사할 수 있도록 하였다. 이것도 현재에는 10% 수준에서 스코틀랜드 지역정부가 임의적으로 결정할 수 있도록 권한을 확대하였다.

○ 중앙정부와 지방정부 간 공동위원회 조사결과를 통해 대안 제시로 갈등 조정

잉글랜드 지역 뿐만 아니라 스코틀랜드, 웨일즈 지역의 지방정부 재정 확보를 위한 재정분권 강화 방향을 논의하기 위해서 중앙정부의 주무부처는 중앙위원회(Communities and Local Government Select Committee), 또는 국회의 공공회계위원회(House of Commons Public Accounts Committee) 등 각종 대표위원회들을 구성하여 이해관계자 대표인 지방정부 대표자와 중앙정부 대표들이 모여 갈등요인이 되는 지방재정 실태를 조사, 보고한 후 정책대안들을 제시함으로써 점진적인 개선안을 실천하는 방향으로 갈등을 해소해 가고 있다.

2. 프랑스와 자치입법 체계

○ (최근 개편) 2009년 자치계층구조 개편안 이후 2018년

사르코지 대통령 지시로 2008년 구성된 ｢지방자치개혁위원회(‘08년)｣에서 지방자치 개혁 및 체제 개편에 관한 20개 제안을 보고서로 제출하였고(’09.3.5), 국회에 개편을 제안하여 일부는 2016년부터 실시하도록 결정하였다.

프랑스 지역정부 : 26개  12개 레지용(Region): 1982년 신지방자치법에서 지역정부로 인정됨

1986년 최초 선거로 기관구성 : 통합형 내각제, 사무배분법상 권한배분

2003년 헌법 10개 조항 수정 후 제72조에서 보충성원칙과 지방정부의 자치행정권의 확대(종합행정 수행 보장권) 등 규정. 또 헌법에서 지방정부 상호간의 평등성(지도감독 배제)을 규정

○ 프랑스 지방정부의 조례 제정에 관한 헌법적 및 통합지방자치법전의 기준

헌법 제72조에 근거한 지방정부에 부여된 자치입법권의 기준을 조례 제정 기준으로 적용하면, “법률이 규정한 조건에 따라서”, 즉 “법률에 위반하지 않는 조건에서” 지방의회의 자율적 결정권한이 있는 것으로 해석된다. 2003년 수정헌법 이후에는 국회가 제정한 법률 아래 제2차 법규인 법규명령권의 지위(pouvoir réglementaire, 제72조 3항)를 명확히 갖게 되었다.

통합지방자치법전에서 일반적으로 기초지방정부에 부여된 자치입법권의 조례 제정 기준은 법률규정 제2131-1조에서 “지방의회가 제정한 지방정부 법률적 행정행위들은(actes) 최고의결기관인 의회 및 집행기관에서 결정한 뒤 일반주민들에게 공표하거나 발간, 그리고 그 행정구역을 관할하는 국가의 지방대표(임명도지사, représentant de l'Etat) 등에게 통지 절차를 하고 나면 그 즉시 집행력을 가진다고 규정하고 있다.

○ 상위법 근거가 없을 경우 지방정부의 창의적 정책추진은 자치행정·조직권 보장에 근거한 자율적 정책으로 추진함

프랑스 헌법 제72조제3항 자치행정 및 자치입법권 등의 근거 조항에 따라서 코르시카 섬 지역정부를 포함한 모든 지방정부의 경우는 이 헌법 조항에 근거하여 지방정부로서 자율적 정책집행 및 창의적 정책추진을 하고 있다고 할 것이다.

헌법 제72조제3항 조례의 행정입법권의 지위 확보

제72조③ 법률에서 정하는 바에 따라 지방정부는 선출된 지방의회를 통해 자율적으로 행정권을 행사하며, 그 권한을 행사하기 위한 법규입법권을 가진다.

Article 72③ Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences.

이는 지방정부의 조례 제정 범위를 법률에서 정하는 바에 따라 지방정부(파리시 등)의 자치입법권(조례제정권)의 법적 지위를 격상시킨 결과가 되었다. 따라서 지방정부의 조례제정권은 법률이 정해준 조건 내에서, 즉 법률에 위반되지 않는 경우에는 창의적으로 정책추진이 가능한 자율적 결정 권한이 있는 것으로 해석되고 있다. 이것이 법률 다음으로 법적 지위를 갖는 지방정부 조례로서 법규명령권(un pouvoir réglementaire, 제72조 3항)의 지위로 존재하도록 2003년 헌법개정에서 지방정부 자치권을 확실히 규정, 확대하였다.

○ 지방정부의 입법제안권

이러한 법률적 제한을 해결하기 위한 방안의 하나로, 현재 공식적으로는 프랑스 지방정부 중에서 지역정부의회(Conseil Regional)만이 법률안 제안권을 부여받고 있다(2015년 8월 7일 법, loi portant nouvelle organisation territoriale de la Republique). 이에 대해서는 통합지방자치법전 법률규정 제4221-1조에 명시되어 있다.

○ 프랑스 지방정부의 자치조직권에 의한 기관구성 자율성에 관한 헌법상 근거

오랜 역사적 전통에 의해 프랑스 지방정부의 통치유형은 단체장-의회의장 통합으로 겸직하는 합의제기관(organes collégiaux)으로 구성 운영되며, 이는 1958년 헌법 제72조 제2항에서부터 그 근거를 두고 있다. 즉, 지방정부의 자치조직권은 앞에서 언급한 프랑스 헌법 제72조 제2항의 ‘자치행정권’에 관한 근거 이외에도 제34조에서도 법률로 지방정부의 지위와 자치조직권을 결정할 수 있다고 명시하고 있다.

프랑스 헌법 제34조 제②은 “법률은 다음과 같은 규정에 관해서도 정한다. 해외영토를 포함한 프랑스 시민을 대표하는 국회, 지방의회 및 민주적으로 대표하는 기관들에 관한 선거제도 그리고 지방정부의 의회를 대표하는 지방의원들의 선출직 임기와 기능 수행 조건 등을 법률로 제정한다.”

3. 코르시카 지역정부:

○ 프랑스 본토 지방정부와  다른 유형

전훈, 2007, “프랑스 헌법상의 서로 다른 지방정부의 유형”, 지방자치법연구 제7권 제4호, pp.42-43에서 인용

프랑스 헌법에서 규정하고 있는 해외영토 지방정부 및 코르시카 지역정부는 다음과 같다.

① 특례적 지위를 가진 지방정부(collectivités): 파리, 일드 프랑스 레지용 같이 지방정부 규정의 예외를 법에서 인정하는 경우, ② 해외의 특별한 지위를 가진 단체: 헌법 제73조의 적용을 받는 해외의 데파트망과 레지용을 말함(고드루프, 마티니끄, 귀얀, 헤유니옹), ③ 헌법 제74조의 특별한 규정에 의해 명시된 해외의 단체: 마이요트, 생피에르 에 미켈롱, 왈리스와 후투나, 프랑스령 폴리네시아와 생마르탱. 이들에 대해서는 헌법 제74조에서 “특별한 지위를 가지며 공화국 안에서 각각의 고유한 이해를 고려한 지위를 가진다”라고 규정하고 있다. ④ 헌법 제76조에서 규정하는 누벨 칼레도니(뉴 칼레도니아)

프랑스 헌법에서 해외영토를 지방분권 조직체제로 포함하여 규정하고(헌법 제72조) 있고, 지방정부 유형으로는(헌법 제72조) 코뮨, 데파르트망, 레지용 이외에도 특별한 지위를 가진 지방정부(les collectivités à statut particulier)와 해외영토에 속하는 해외 지방정부(les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74)를 규정하고, 기타 모든 다른 지방정부는 법률로 창설할 수 있으며(헌법 제72조), 특별한 지위를 가진 지방정부를 창설하거나 그 조직을 변경하고자 할 때에는 법률에 근거해서 주민들의 자문을 (주민투표로) 받을 수 있게 하였다(제72-1조)

법 제72-3조에서 과테루프(la Guadeloupe)‧귀얀(la Guyane)‧마르티니끄(la Martinique)‧레유니옹(la Réunion)‧마이요트(Mayotte), 생‧바르뗼레미(St Barthélemy); 생 마르땡(St. Martin)‧생피에르-에-미끄롱(Saint- Pierre-et-Miquelon)‧왈리스 후투나(les îles de Wallis et Futuna)‧프랑스령 폴리네시아(la Polynésie française) 등을 프랑스 지방정부로 명시. 해외에 위치한 뉴칼레도니아(Nouvelle-Caalédonie)에 대해서는 그 지위 등에 관하여 별도의 장으로 규정하고(헌법 제13장 제76, 77조) 별도의 법률 제정으로 법적 지위와 권한 등을 부여한다고 명시하였음

○ 코르시카의 지리적 역사적 특수성

다양성이 인정되는 지방정부 중에서 코르시카에 주목해 볼 필요가 있음. 코르시카(코르스, Corsica 또는 Corse)는 프랑스 본토에서 비교적 가까우면서도 특수성을 인정받고 있기 때문임. 코르시카는 이탈리아의 서쪽이면서 프랑스의 남동쪽에 위치한 섬지역임. 지중해에서는 네 번째로 큰 섬으로 면적은 8,680㎢이고 인구는 약 30만 정도임. 코르시카는 언어적으로 프랑스 본토와는 다른 특수성을 가지고 있음

코르시카는 고대로부터 그리스, 로마 등의 지배를 받아 오다가 중세로 접어들면서 여러 세력들의 각축장이 되었음. 1347년부터는 제노아 공화국의 지배를 받다가 1729년 혁명에 의해 독립을 하여 코르시카 공화국이 수립되었음. 그러나 코르시카는 다시 프랑스의 지배를 받게 되었음. 그러나 코르시카에서는 독립이나 자치를 요구하는 움직임이 역사적으로 계속되어 왔음. 자치주의자들은 코르시카어(이탈리아 방언에 가까움)의 보존, 더 많은 자치권, 국세로부터의 일부 면제를 요구하고 있음. 프랑스 중앙정부는 완전한 독립에는 반대하지만, 더 높은 수준의 자치는 허용할 수 있다는 입장임

일부 과격 분리독립세력이 테러를 저지르기도 했지만(1998년에는 클로드 애리낙 지사가 암살되기도 했음), 코르시카의 다수 주민도 독립에는 반대하는 경향이라고 볼 수 있음

○ 코르시카 지역정부의 특례적 지위

한편 프랑스 헌법 제72조의1 제3항이 ‘특별한 지위를 갖는 지방정부의 설치 또는 그 조직의 변경을 행하는 경우는, 법률의 정하는 바에 의하여, 당해 지방정부에 등록되어 있는 선거민에게 자문을 구할 수 있다’라고 규정하고 있음

이 조항을 적용하여 프랑스 중앙정부는 ‘코르시카의 제도적 조직변경에 관한 코르시카 선거민에 자문을 조직하는 2003년 6월1일 법’을 제정하였음.

이 법률에 의하여 2003년 7월 6일에 실시된 주민투표에서는 당시 내무부장관이었던 사르코지가 주도 제안한 코르시카 섬의 지방정부 간 통합 제안이 근소한 차이로 부결(반대 50.98%, 찬성 49.02%)되기도 했음. 당시 제안된 내용은 코르시카섬에 존재하는 두 개의 데파트망(department)을 폐지하고 코르시카 전체를 하나의 특별한 지위를 갖는 지방정부로 변경하고 더 큰 폭의 자치를 허용하는 것을 내용으로 하고 있었음.

위에서 언급한 바와 같이 코르시카의 특수성으로 인해, 코르시카는 해외영토와 달리 프랑스 본토에 인접해 있지만, 본토의 다른 지방정부(레지옹)와는 다른 특별한 기관구성 형태의 지방역정부(collectivité territoriale)가 되고 있음. 본토의 지역정부와 비교해 볼 때, 다른 레지옹보다는 확대된 자치권을 향유하고는 있지만, 그러나 자치권의 구체적인 확대 수준이나 범위는 향후 추이를 보아야 할 필요가 있는 바, 2018년부터 코르시카 지역정부의 지위 변화에 따른 지방분권 강화가 예상되고 있음

지금도 코르시카는 의회 의원 선거나 집행위원회의 장 선출에 있어서 본토의 다른 레지옹과는 다른 제도를 가지고 있음. 또 코르시카에게는 명령제정권한(pouvoir réglementaire)이 인정되고 있어서, 코르시카는 국회 입법권자에 대해서 “섬의 특수성에 부합되는” 규정을 이양해 본질적으로 자치권을 확대해 줄 것을 요청할 수 있도록 하고 있음

4. 이탈리아 자치계층 구조와 지역정부 구성 역사

○ 이탈리아의 지방정부 지위

이탈리아는 2001년 개정헌법 제5장(제114조～제133조)을 통해 더욱 분권화된 지방자치제도를 운영하게 됨. 그리고 2001년 수정헌법에서는 특별히 지역정부의 법적 권한을 확대하여, 헌법에 명시적으로 규정한 중앙정부의 권한 범위 이외의 권한은 지역정부에게 이차적인 책임과 권한을 갖게 함으로써 2차 입법권(secondary legislation)을 명문화함. 그에 따라 지역의 자치정부는 단일국가내에서의 지역정부이지만 연방국가의 주정부와 유사한 지위를 가지게 되었음(안영훈 2005, 65)

이탈리아 헌법 제116조에서는 시칠리아(Sicilia), 사르데냐(Sardegna), 트렌티노 알토 아디제(Trentino-Alto Adige), 프리울리 베네치아 줄리아(Friuli-Venezia Giulia) 아오스타 계곡(Valle d'Aosta)의 지역에 자치의 형식과 조건들에 관한 특례를 인정한 특별지방정부임.

○ 이탈리아 지역정부 현황

이탈리아는 1963년 20개 지역정부(regionale)가 헌법 제131조에 규정된 이후, 지역중심의 국가로 변화되었고, 이에 대하여 행정적 연방체제(administrative federalism) 방식을 채택․시행하였다고 함

제2단계의 지방분권화 정책으로 역시 과감한 행정개혁을 지속적으로 추진하였는데, 1997년 법률 제59/97호, 제127/97호, 1999년 법률 제50/99호 및 관련 시행령 등에 의해 국가개혁정책 지속하면서 획일적 행정조직 모델을 버리고 다양한 행정조직의 자율성과 기관의 운영자율권을 보장한 결과, 헌법 개정을 거쳐 완전히 지역정부의 특례적 지위를 헌법에 명문화한 지역정부 중심의 지방분권체제를 촉진하였음

마침내 2001년 헌법 개정으로 헌법 제2부 5장(지역정부, 도정부, 기초정부)을 완전히 바꿔 국가와 지역정부간 관계 및 권한배분을 제도화하여 새로운 정부간 관계를 구축하였음. 특히 5개 특별지위를 가진 지역정부는 다른 지역정부 보다 차등적 권한을 부여받고 있음

○ 이탈리아 지역정부 운영체계

각 지역정부는 헌법에 보장된 바대로 지역정부 스스로가 통치형태와 기본 조직 및 운영 원칙들을 결정하는 자치입법권을 행사하여 지역정부의회(consiglio regionale), 지역정부 집행위원회(giunta regionale), 지역정부 민선지사(président) 등의 기관구성으로 운영되고 있음

헌법 제122조와 2004년 7월 2일 법률 제165/04호에 근거하여, 지역정부 지사 및 지역정부 집행위원(내각), 지역정부의회 등에 대한 선출방식, 선거권, 피선거권 등에 관한 규정은, 선출직의 임기 등에 관한 국가 법률이 규정한 기본원칙에 근거하여, 지역정부법률로 제정한다(Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n° 3 »).

지역정부 자치헌법(statute)이면서 조직법의 성격을 가진 법에서는 지역정부가 제정한 지역정부법률 및 행정입법 및 시행령 등에 관한 발의권, 투표제안권 등을 규정하고 있고, 주민투표를 통해 유권자의 1/5 이상 또는 지역의회 의원의 1/5 이상이 이를 요구할 시 실시함

○ 이탈리아 지역정부 중심의 사무배분 체계 및 지역정부 사무

중앙-지방정부의 입법권 배분으로 대표되는 사무배분 체계는 다음과 같음. 먼저 국가와 지역정부가 분담하고 있는 입법권은 크게 3가지 범주로 구분됨

① 국가의 배타적인 사무권한: 헌법 제117조 2항에 근거한 국가주권 관련사무: 국가 경제주권 관련사무(저축, 국가의 조세권), 사회보장에 관한 국가사무(이민, 사회보장, 교육기준, 환경보호 등)

② 국가와 지역정부의 경쟁적 사무권한. 이에 대해서는 국가가 기본원칙을 제정함: 국제관계 관련사무, 교육(전문교육, 국가의무교육, 과학기술연구 등 제외), 연구, 외교통상, 에너지, 지역정부 수준에서의 금융제도, 노동안전 및 노동보호, 보건복지, 보충급여복지, 민간항공 및 항만, 국토개발, 통신, 광역교통, 에너지 배분, 스포츠, 문화 등

③ 헌법상 명문규정이 없는 경우는 지역정부가 먼저 사무권한을 갖고 그 분야의 사무수행을 위한 입법권을 가짐: 헌법 제117조 3항에 의하면, “국가와 지역정부 간 입법권이 경쟁이 되는 경우, 국가의 입법권에 속하는 기본원칙으로 규정된 것을 제외하고는 나머지 입법권은 지역정부에 귀속된다”고 규정. 예를 들면, 지역경제발전, 국토개발 등으로 폭 넓은 사무권한을 부여받고 있음

또한 지역정부는 헌법에서 부여한 지역정부의 자치입법권을 지키기 위해서 국가의 법률에 규정이 없거나, 다른 지역정부가 한 지역정부의 법률적 권한을 침해하였다고 판단할 경우에는 헌법재판소에 권한쟁의 심판을 청구함

5. 사르데냐 섬과 유사한 시칠리아 섬의 특례

○ 지리적 역사적 특성과 권한

시칠리아 섬은 다른 5개 지역(Regioni)과 같이 역사적 배경, 민족, 언어 등을 감안하여 특별한 자치권을 부여받은 특례적 지위의 지역정부(Regioni a Statuto Speciale)인 바 2013년 기준으로 인구 5백만 명 정도가 됨. 시칠리아는 이탈리아 헌법에 근거한 자치헌법(헌장, Statu)을 제정·운영하며, 이 자치헌장 제14조에 근거하여 17개 분야(농업, 임업, 토지개량, 도시개발 등) 사무에 대한 독점적·배타적 권한을 갖고 있음. 이러한 권한들을 수행하기 위해서 시칠리아에게 부여된 재정·세제상 특별권한을 아래와 같이 가짐

공유수면을 포함한 시칠리아 지역 소재 국가재산은 시칠리아 지역정부에서 전속적으로 관할하도록 이양하고(자치헌장 제32조), 시칠리아에서 생산된 법인세는 지역정부 기관이 징수하여 귀속함(자치헌장 제37조). 국가는 시칠리아 지역정부에 연간 일정 액수의 기금을 지원하며, 이는 지역경제 개발계획에 따라 도로건설, 학교건립 등의 공공사업에 사용함(자치헌장 제38조). 국가는 시칠리아 지역의 관세 규정에 대해 독점적 배타적 권한을 보유하되 시칠리아 지역정부와 협의 하에 시행함(자치헌장 제39조)

○ 헌법에서 인정하고 있는 이탈리아 지역정부의 특례적 사무권한

1947년 12월 27일 헌법 제정 시 이미 5개 지역에 대한 특례를 인정함. 이후 15개 지역으로 권한을 확대함. 1999년 11월 22일 수정법률 제1호에 의해 헌법에 명문화함

2001년 헌법개정: 2001년 10월 18일 수정법률(헌법조항 상 이탈리아 공화국의 행정조직 재편에 관한 조항으로 2003년 6월 5일 법률 제131/03호에 의하여 확정) 제3호에 의하여, 헌법의 제2부 5장(지역정부, 도정부, 기초정부)을 전면 개정하여 사무수행 관점에서 국가와 지역정부간 관계 및 권한배분을 제도화하여 재규정하였음

헌법 제116조에서 특별지위의 지역정부와 보통의 지역정부로 구분함. 제117조에서는 보통지위의 지역정부가 가질 수 있는 입법권을 규정한 바 있고, 이러한 권한은 사실상 1970년 법률 제281호가 제정되면서 발효되기 시작하였음

○ 지역정부의회의 권한

이탈리아 지역정부의회는 지역국회로서 지위와 입법권(Regional Statute)을 가지며 직접선거에 의하여 5년 임기로 지역정부의원들이 선출되는 바, 지역을 구성하는 도 지방정부를 선거구로 하고, 80%가 정당비례제, 20% 1차 결선투표제로 선출함

국회에 입법권 제출권한이 있으며 지역정부의회가 과반수 이상의 의결로 지역정부 법률을 제개정 할 수 있음. 주요 지역정부의회의 권한을 보면, 지역정부 및 도정부와 관련된 지역정부의 경계변경 등에 대하여 의견을 제시할 수 있고, 지역정부의 예산승인권, 예산항목 변경 및 결산승인권, 지역정부의 지역세금 총액결정권(지역정부 세입세출 승인결정권), 집행기관 조직 승인권, 국가기능 담당 행정기관 설치 및 운영 승인권, 지역정부 차원의 공공사업 및 지역계획 승인, 지역정부 행정기관의 재정지원 등을 행사함

2001년 개혁을 거쳐 지역국회와 같은 지위를 갖기 때문에 감독권한이 강화되었고, 사실상 지역정부의 단체장에 대한 탄핵권도 있음. 다만 탄핵에 성공하면 지역정부의 단체장, 집행조직, 그리고 지역정부의회도 자동 해산해야 함(헌법 제120조)

○ 지역정부의 헌법적 보장과 이에 근거한 지방분권 정책 추진

1963년 시칠리아, 사르데냐를 포함한 20개의 지역정부가 헌법 제131조에 규정된 이후, <지역중심 국가모델>을 추진하면서 제1단계 지방분권화 정책으로  행정체제의 현대화 정책을 추진하면서 행정적 연방체제(administrative federalism) 방식을 채택, 시행함

이 정책은 헌법체계의 변화 없이, 새로운 행정체제를 구축하면서 행정기능의 대부분을 지역정부와 다른 지방정부에 이양하는 방식과 중앙정부의 행정조직을 이러한 이양체제에 맞추고, 국가의 지방행정체제도 변화를 가져오는 정책임. 1990년 6월 8일 법률 제142/90호, 1990년 8월 7일 법률 제241/90호, 1993년 시행령 제29/93호에 근거하여 재정건전화 정책 차원에서의 행정비용을 절약하는 정책과 투명성원칙의 제정, 준수 정책 및 시민의 권리보장 정책을 중심으로 지방분권화를 추진함. 이와 함께 정치와 행정의 분리원칙, 공법과 사법의 공조체제, 민관협력 정책, 공직의 민영화, 개방화, 규제완화 등에 의한 민관계약방식의 적극적 활용정책도 동시에 추진함

M. Alberto Lucarelli, Percorsi del regionalismo italiano, Milan, Giuffrè Editore, 2004.

제2단계의 지방분권화 정책으로 과감한 행정개혁을 지속적으로 추진함. 즉, 1997년 법률 제59/97호, 제127/97호, 1999년 법률 제50/99호 및 관련 시행령 등에 의한 국가개혁정책 추진을 지속하면서, 추진목표인 재정건전화, 행정기능에서의 시민권의 보장, 투명성 확보 등을 강화하였으며, 세 번째 목표인 공행정의 혁신을 유도하여 개선하고, 공행정의 임무 재정의, 행정역량의 강화, 공공서비스와 서비스 공급품질의 질 향상, 관료제의 병폐 제거, 규제철폐 및 규제비용의 절감 등도 지속 추진함

이상과 같이 행정개혁을 추진하면서 획일적인 행정조직 모델을 버리고 다양한 행정조직의 자율성과 기관의 운영자율권을 인정하도록 유도하여, 대학교, 중고등학교, 연구소, 상공회의소 등과 같은 조직뿐만 아니라, 국가 행정기관의 조직과 운영 자율권을 확보하는 정책을 총체적으로 추진함

행정개혁과 병행하여 지방분권정책이 스페인보다 느리게 추진되고 있는데, 주된 이유는 중앙정부가 상당한 권한을 독점하고 있는 상황이었고, 국가의 지방행정에 기초한 중앙집권적 행정수단이 여전히 상당수 존재하였기 때문임. 1999년 11월 22일 헌법개정의 기초가 되는 수정법률 제1호로 지역정부의 특례적 지위를 완전히 헌법에 명문화 하였고, 이어서 2001년 헌법개정에 의하여 헌법 제2부 5장(지역정부, 도정부, 기초정부)을 완전히 개정해서 국가와 지역정부간 관계 및 권한배분을 제도화하여 새로운 정부간관계를 구축함. 특히 5개 특별지위를 가진 지역정부는 다른 지역정부 보다 차등적 권한을 부여받음

○ 그럼에도 시칠리아 섬 자치헌법에 명시된 재정·세제 관련 특별 권한의 대부분이 재정부족 등으로 인하여 실제로는 현재까지 완전하게 자율적으로 실현되지 못하는 상황이기 때문에 중앙정부와 지속적으로 갈등관계를 보이고 있음

6. 스위스 지방정부

○ 지방정부 수 및 계층 구조

스위스 지방정부는 연방체제 하에서 2018년을 기준으로 26개 주정부(canton)가 각각 주정부헌법을 제정 운영하고 있으며, 주정부가 다른 나라의 ‘지역정부’ 역할을 수행함과 동시에 주정부헌법에 근거한 지방정부법을 제정 운영하고 있음

따라서 스위스 지방정부 계층구조는 기초정부와 주정부 간 2계층제로 이루어져 있고, 기초정부와 주정부를 합해서 총 2,350개 정부가 있음

① Municipal 지방정부: 2,324(게마인데)

② Intermediary 중간지방정부: 없음

③ Regional 지역정부: 26(주정부, 캉통)

지방정부(commune) 유형으로는 Cities, towns and villages 등이 있음. 주로 주민 1만명 이상의 경우에는 시정부라고 함. 취리히와 제네바는 주민수가 제일 많은 시정부이지만, 기초정부이기도 함

○ 스위스 지방정부는 주정부헌법에 따라서 다양한 기관구성을 유지

스위스 지방정부의 기관구성은 일반적으로 집행부위원회(executive council)를 구성하고, 이를 시장(president or mayor)이 지휘하며, 입법기관은 주로 모든 시민들이 직접 참여하는 주민회의(town meeting) 또는 시민들의 규모에 따라서 구성된 지방의회(municipal parliament)가 대표해서 자치입법권을 행사하는 입법기구로 운영됨

주정부 헌법에 따라서 행정구역을 district, municipality(commune) 등으로 구분한 경우도 있으나, 대부분 시장-지방의회 형태의 기관구성을 유지하고 통합형 또는 분립형은 주정부 헌법과 그 주정부의 지방자치법에 근거해서 채택할 수 있게 하고, 주정부-지방정부 간의 단일계층구조를 갖고 있음

○ 스위스 연방정부 헌법으로 본 주정부 권한

스위스 연방헌법(Federal Constitution of the Swiss Confederation)은 1848년 9월 12일 제정된 이후 현재의 헌법은 1999년을 기준으로 하며, 이에 대한 번역본임

https://www.admin.ch/opc/en/classified-compilation/19995395/index.html (2017년 5월 검색)

스위스 연방헌법 제3조에서 주정부의 포괄적이고 전권한적인 주의 권한을 인정하고 있음. 다만 연방헌법에서 제한을 하고 있는 권한과 그 외에 연방정부에 명시적으로 부여되지 않은 경우 등은 포괄적이고 전권한적으로 주정부의 주권으로 행사하게 됨

스위스 연방헌법 제5조a에서는 정부 간 관계에서의 권한, 기능, 사무 등의 배분과 집행에 있어서 보충성의 원칙을 규정하고 있음

스위스 연방헌법에서 규정한 주정부의 자치조직 자율권 및 재정지원의 보장 등을 규정

스위스 연방헌법 원문	번역
Art. 47 Autonomy of the Cantons 1 The Confederation shall respect the autonomy of the Cantons. 2 It shall leave the Cantons sufficient tasks of their own and respect their organisational autonomy. It shall leave the Cantons with sufficient sources of finance and contribute towards ensuring that they have the financial resources required to fulfil their tasks.	제47조 주정부의 자치권 제1항 연방정부는 주정부의 자치권을 존중한다. 제2항 주정부가 사무를 수행할 수 있도록 충분한 주정부 사무와 자치조직권을 부여하고 존중한다. 이러한 주정부 사무를 수행하기 위해서 충분한 재정을 부여해야 하며 충실하게 주정부 사무를 수행하는데 필요한 재정적 자원을 확보할 수 있도록 기여하여야 한다.

○ 스위스 연방정부 헌법으로 본 기초정부에 대한 보장

스위스 연방헌법에서 기초정부의 자치권 보장은 주정부 법률과 일치하는 방향에서 보장되어야 한다고 규정함으로써, 기본적으로 기초정부의 권한은 주정부헌법 및 관련 주법률에서 보장하도록 하고 있음

그리고 연방정부가 정책 등을 수행함에 있어서 지리적, 지역적 특성을 가진 시정부, 산악농촌지역의 기초정부 등의 특수성을 고려한 연방정부의 정책과 주정부의 정책 수행을 명시함으로써, 국토의 균형발전 등을 위한 지역적 차이 등의 가능성도 보장하고 있음

스위스 연방헌법 원문	번역
Section 3 Communes Art. 50 1 The autonomy of the communes is guaranteed in accordance with cantonal law. 2 The Confederation shall take account in its activities of the possible consequences for the communes. 3 In doing so, it shall take account of the special position of the cities and urban areas as well as the mountain regions.	제3부 기초정부 제50조 제1항. 기초정부의 자치권은 주정부 법률에 따라서 보장된다. 제2항. 연방정부는 연방사무를 수행함에 있어서 기초정부와 관련되어 발생 가능한 결과들을 고려하여 활동해야 한다. 제3항. 그렇게 함에 있어서 시정부와 도시지역, 그리고 산간지역들의 기초정부의 특별한 지위를 고려해야 한다.

7. 취리히 주정부

http://www.zh.ch/internet/de/rechtliche_grundlagen/gesetze/erlass.html?Open&Ordnr=101

○ 취리히 (Zurich)주정부 헌법

취리히 주정부헌법은 1869년 제정되었으며, 가장 최근에 개정된 헌법은 2005년 2월 27일 주정부헌법임

취리히 주정부의회(Kantonsrat)는 총 180명으로 구성되며(취리히 주헌법 제50조), 주정부의 최고 집행기구(Regierungsrat)는 총 7인으로 구성되며 매년 주정부 대표(Präsidentin)와 부대표를 선출함

취리히 주정부헌법에 근거한 선출직을 보면, 취리히 지역(Bezirks)을 관할하는 지역지사(Stimmberechtigten), 지역의회 등을 주민들이 직접 선출하고, 관할 사법부도 직접 선출함(취리히 주헌법 제80조)

주민들이 직접 선출한 이러한 선출직을 통해서 연방정부와 주정부의 행정업무와 사법업무 등을 감시하고 주민통제를 하도록 하고 있음

○ 취리히 지방정부의 자치조직권 보장

취리히 주정부헌법 원문	번역
Art. 87 1. Die Organe der Gemeinde sind:a. die Gesamtheit der Stimmberechtigten;b. der Gemeindevorstand;c. die weiteren vom Gesetz bezeichneten Behörden. 2. Die politische Gemeinde kann an Stelle der Gemeindeversammlungein Gemeindeparlament einrichten.	제87조 제1항. 기초정부의 기관구성은:a. 주민선거인단;b. 기초정부의회;c. 기타 주법률에서 인정하는 기관들이다. 제2항. 기초정부의 정치는 기초의회가 주민의회를 대신할 수 있다.
Art. 89 1. Die Gemeinde regelt ihre Organisation und die Zuständigkeitihrer Organe in der Gemeindeordnung. 2. Die Gemeindeordnung wird von den Stimmberechtigten an derUrne beschlossen. 3. Sie bedarf der Genehmigung des Regierungsrates. Dieser prüftsie auf ihre Rechtmässigkeit.	제89조 제1항. 기초정부는 기초정부 헌법Gemeindeordnung)으로 그 조직 구성과 조직 권한들을 결정할 수 있다. 제2항. 기초정부 헌법은 주민선거인단이 주민투표를 통해서 채택한다. 제3항. 기초정부 헌법은 법적인 통제를 주관하는 주정부 집행기구가 승인해야 한다.

○ 취리히 시정부

취리히 주정부 행정구역 내에는 총 170개의 지방정부(Gemeinde)가 있으며 모두 기초정부의회를 구성하고 있음. 이중에 가장 큰 기초정부는 취리히 시정부로 인구는 총 34만 7천명 수준

행정구역으로는 취리히 주정부의 취리히 지역(Bezirks)은 12개로 구분되며 각 지역마다 주정부 행정기관(district authority)을 두고 있고, 취리히 시정부는 그 하나의 지역인 취리히 지역 내에 위치하고 있음

각 지역마다 설치된 주정부 행정기관의 도지사와 위원들은 4년마다 주민이 선출하며 특히 주정부 행정위원회(district council)에서 기초정부의 업무를 모니터함

취리히 시정부(Stadt Zurich)는 4년 임기의 9명 집행위원(city council)으로 구성되었으며, 이들이 각각 부처의 업무를 총괄하고 있음. 주민들이 직접 선출한 시의회 집행위원으로서 행정부를 구성하고 있음.

지방의회(city parliament)는 총 125명으로 구성되며, 이들 시의원의 임기는 4년이고, 시법률과 법규 등을 제정하며 주민 누구나 시의원 후보가 될 수 있고, 의회 회기는 공개하며, 지방의회-집행기구형(city parliament-city council) 간 분립형 시정부 기구를 운영하고 있음

<관련 자료>

스코틀랜드 지역정부의 제정 법률 (1996년, 2016년)

스코틀랜드 지역정부의 지방정부법률 및 조레 제정 절차 등

프랑스 코르시카 특별지역정부의 제정 법률 및 지역정부 관련 참고자료

프랑스 코르시카에 관련된 중앙정부의 관련법률 등 수집

이탈리아 사르디니아 지방정부 자치헌법 수집

이탈리아 사르디니아 지방정부의 자치법률 및 조례의 제정 범위 등 자료

스위스 취리히 칸톤 주정부의 지방자치법 및 관련 자료

스위스 취리히 시정부의 지방자치 관련 자료 및 시정부 헌법 등

스위스 취리히 기초정부의 자치법률 범위 및 조례 등과 관련된 입법자료 등

<방문 관련 사진> _ 별도 제출

◯ 스위스 취리히 Rosenberg 시 방문 및 시장과 면담, 토론회

◯ 스위스 취리히 J. Baumberger 박사 부부와 면담 토론회

◯ 스코틀랜드 지역의회 방문, 토론 및 세미나

◯ 프랑스 코르시카 지역정부 및 지역의회 방문, 면담 및 세미나

◯ 이탈리아 사르디니아 지역정부 방문 및 세미나

[별지 제4호 서식]

항공마일리지 신고서

소 속				직 급 (직위)			성명
허가번호
공무여행지	일 시	년 월 일 ~ 년 월 일( 박 일)
	출장지
항 공 운 임	적용등급		1등석□, 비즈니석□, 일반석□
	정액운임		천원
	청구금액		천원
마일리지 이용정보	신규누적 마일리지		항 공 사 명
			기존마일리지			신규발생
	금번사용 마일리지		활 용 방 법		항공권 구매□, 좌석업그레이드□
			사용마일리지
	총마일리지
위와 같이 항공운임 및 항공마일리지 누적 및 사용내역을 신고합니다. 붙임 1. 항공운임 영수증 또는 항공권 사본 2. 이용항공사 마일리지 확인서류(항공사 홈페이지 출력하여 원본대조필 후 제출) 년 월 일 신청인 성명 (서명)

※ 허가번호 : 공문대호, 적용등급 : 여비규정상 여비등급구분에 따라 체크

정액운임은 당해 공무여행자의 항공운임 실제 정액금액

청구금액은 공적마일리지를 활용한 이후 항공운임 총액

총마일리지= (기존 마일리지+금번 출장으로 발생하는 마일리지) -사용마일리지