기본연구과제

지방자치단체는 2008년도 글로벌 금융위기의 극복과정에서 지방채무가 증가하였으며 최근의 저성장 기조에 따른 세입의 불안정성, 저 출산･고령화로 인한 사회복지재정지출의 지속적인 증가 현상이 나타나고 있다. 이러한 위험요소를 고려할 때, 지방재정 건전성에 대한 점검과 관리의 중요성이 제기된다. 이에 대해서 정부(행정자치부)는 그동안 재정분석진단, 지방재정 사전경보시스템, 복식부기회계 재무분석, 통합부채관리 등 다양한 제도적 장치를 마련하고 있다. 그러나 이들은 재정건전성에 중심을 두기보다는 각 제도별 특성과 초점이 상이하여 일관성 있고 종합적인 건전성 분석이 어려운 실정이다. 본 연구는 이러한 문제인식을 갖고서 지방재정 건전성의 운영 실태와 문제점을 분석한 다음, 이를 기초로 지방자치단체의 재정건전성 평가모델을 제시하고 있다.
   분석과정에서는 재정건전성에 대한 이론적 검토와 함께 현행 지방재정의 건전성 평가 실태를 점검해 본 결과, 전반적으로 지방재정 건전성에 대한 측정과 평가체계가 미비한 상태이며, 건전성 개념과 측정범위, 건전성 측정지표, 관련제도 간 연계성, 건전성 평가기준이 제대로 갖추어져 있지 못한 것으로 나타난다. 이에 대해 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
   첫째, 건전성 개념과 범위에 대한 혼란이 있다. 지방재정법에서 지방자치단체 재정의 건전운영 원칙을 규정하고 재정분석제도를 통해 재정건전성 지표를 구성하고 있으나, 현재까지 재정 건전성에 대해 일관되고 명확한 개념과 측정범위와 대상이 설정되지 못하고 있다. 예컨대, 건전성 측정대상이 일반회계인지 아니면 공기업 또는 민간투자까지 확대하는지에 대한 명확한 기준이 명확하게 설정되지 못하고 있는 실정이다.
   둘째, 건전성 지표의 적정성이 미흡하다. 현행 건전성 평가는 일반회계 등 제한적 범위의 재정자료를 사용하고 있어서 자치단체의 재정상황을 종합적으로 점검하는데 어려움이 있다. 특히, 건전성 관련 측정지표들이 다양하게 제시되고 있으나 건전성을 구성하는 핵심요소에 기초하여 종합성과 충분성을 지닌 대표지표가 미흡하다.
   셋째, 건전성 관련 제도간의 연계성이 부족하다. 현행 제도 상 재정분석, 사전경보제도, 복식부기 재무분석, 통합부채관리 등 여러 제도가 있으나, 이들 제도는 각기 개별적으로 운영되고 있어 재정건전성(재정상태)을 객관적으로 측정할 수 있는 종합적 평가체계가 결여되어 있다.
   넷째, 재정건전성의 측정기준 및 평가방법이 미흡하다. 지방자치단체의 재정상태와 건전성을 객관적으로 측정하고 평가하기 위해서는 건전성 판별을 위한 측정기준과 건전성 평가방법이 필요하다. 다시 말해서 재정 건전성 수준을 객관적으로 판단하는데 제약이 존재하고 건전성 분석결과를 효과적으로 활용하기 위한 평가방법이 부족한 실정이다. 예를 들어, 미국 FTMS의 경우 추세모니터링을 통해 지방정부의 재정건전성과 재정위험요인을 파악하고, 이를 사회경제적 변수와 지역특성과 연계하여 심화 분석함으로써 건전성 평가결과를 재정운영에 효과적으로 활용하고 있다.
   본 연구는 이와 같은 점을 인식하면서 기본적으로 지방자치단체 건전성 측정과 평가에 대한 실태분석에서 나타난 주요 문제점을 토대로 지방자치단체의 재정건전성 평가모델을 다음과 같이 제시하고 있다.
   (1) 지방재정 건전성 평가모델 개발에 있어서 우선 1단계에서는 현행 건전성 관련 제도에서 사용되고 있는 재정건전성 관련 지표를 1차적으로 검토하고, 이 검토결과에 기초하여 지표성격, 정보특성, 측정대상 등을 고려하여 건전성 지표를 유형별로 분석한다. 그리고 유형별 분석결과에 대해서 건전성을 구성하는 3가지 측면, 즉 경제기반요인, 수지구조요인, 채무(부채)관리요인을 중심으로 측정요소 간의 상호 관계를 고려하면서 재정건전성 분석체계를 구성하고 있다.
   첫째, 경제기반 요인은 사회경제적 변수로서 주로 인구구조 변수와 경제적 변수가 해당된다. 본 연구에서는 인구규모, 인구증감률, 노령인구비율, 경제활동인구, GRDP 지표를 포함하고 있다.
   둘째, 수지구조 요인은 주로 재정구조적 변수로서 세입구조, 지출구조, 재정수지 변수가 이에 해당된다. 본 연구에서는 1인당 지방세, 재정자립도, 사회복지수요, 자본시설수요, 통합재정수지, 실질수지, 경상수지 관련 지표를 선정하고 있다.
   셋째, 채무(부채)관리 요인은 경제기반 요인과 수지구조 요인의 의해 영향을 받게 되는 요소로서 채무부담수준과 부채상환능력 변수가 이에 해당된다. 본 연구에서는 관리채무, 채무잔액, 우발채무, 환금자산대비 부채, 통합유동부채 관련 지표를 선정한다.
   (2) 다음 2단계에서는 재정건전성의 평가를 위해서 건전성 측정요인별로 선정된 측정지표에 대해서 AHP기법을 활용하여 지표별 가중치를 설정하고 각 지표에 대해 점수를 부여한다. 가중치 부여기준은 경제기반, 수지구조, 채무관리의 3개 범주에 대해서, 건전성의 배경이 되는 경제기반에 15%를 부여하고 수지구조 50%, 채무관리 35%를 부여하고 있다. 지표별 가중치는 각 지표별로 기본 5%를 배정하고 종합적인 성격을 띠거나 대표적인 지표인 경우 2배의 가중치(10%)를 부여하는 것을 원칙으로 하였다. 그리고 점수부여는 리커트 5점 척도를 기초로 정규분포 형태를 띨 수 있도록 하여 5점(상위 10%), 4점(상위 30%), 3점(중위 40%), 2점(하위 30%), 1점(하위 10%)을 부여하고 있다.
   (3) 3단계에서는 건전성 측정지표에 대한 시뮬레이션을 통해 건전성 판단기준을 설정한다. 시뮬레이션에서는 각 지표별 최근 5년간(2010년~2014년) 기초통계 분석을 통해 각 지표별 추이와 정보 특성을 파악하고, 이를 토대로 각 지표별 건전성 판단 “주의기준”을 도출하였다. 여기서 건전성 주의기준은 일반적인 민감도 분석 논리에 따라 각 지표별로 “최근 5년간 최저수준 평균의 90% 이하”를 건전성 주의수준 내지 정부의 정책적 개입이 필요한 위험 수준으로 설정하고 있다.
   (4) 4단계는 종합적인 건전성 판단기준을 마련하는 단계이다. 본 연구에서 제시한 자치단체 건전성 평가표에 따르면, 산술적으로 모든 지표에서 10% 이하의 점수를 받는 경우 최하 19점, 모든 지표에서 90% 이상의 점수를 받는 경우 최고 100점까지 격차가 발생하며, 만약 모든 지표에서 30% 이하의 점수를 받는 경우 38점을 부여받는다. 따라서 건전성 판단을 위한 종합점수는 19점(10% 이하)에서 38점(30% 이하)의 중간인 종합점수 29점 이하의 점수를 받은 자치단체는 일단 주의대상 단체로 판단하고 있다.
   (5) 마지막으로 연구 결과를 광역자치단체에 시범적으로 적용해 보았다. 적용대상은 2016년 현재 기준 17개 광역자치단체 중에서 GRDP 자료구득이 어려운 세종시를 제외한 16개 시도를 대상으로 하고 적용연도는 결산데이터가 확보된 2014 회계연도로 하여 본 연구의 과정을 그대로 적용해 보았다.