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지방자치단체 사회복지예산 분류체계의 개선방안
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| 영문제목 | A Study on the improvement plan to budget classification system of social welfare in local government |
|---|---|
| 연구자 | 김성주, 윤태섭 |
| 발간연도 | 2017 |
| 다운로드 | 지방자치단체 사회복지예산 분류체계의 개선방안 file_download |
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우리나라 예산기능의 분류 및 그 체계는 1970년대 이후 사회, 경제, 행정환경에 따라 변화를 거듭해 왔으나, 현재의 지방자치단체 예산분류체계는 해당 지자체의 수입과 지출에 관한 계획을 담아내지 못하고 있다. 이런 이유로 지방자치단체의 예산서가 정책에 관한 재정기록으로서의 역할을 하지 못하고 있다. 이는 지방자치단체의 예산 분류 체계가 중앙의 분류체계를 그대로 준용하고 있기 때문이다.
본 연구의 분석대상이 되는 사회복지분야의 경우 중앙의 예산은 기초생활보장, 취약계층지원, 보육･가족 및 여성, 노인･청소년, 노동, 보훈, 주택, 사회복지 등의 부문으로 구성되어 있다. 또한 이를 준용하여 지방자치단체의 예산서 및 e-호조 기록도 부문까지만 편성되어 관리되고 있다. 이로 인해 각 지방자치단체의 사회복지정책의 방향, 비중 있게 추진하는 사업유형, 최근 들어 지방자치단체 재정에 부담을 주고 있는 노인, 보육, 장애인 등 사회복지 세부분야에 대해 현황을 파악하기 어려운 실정이다. 즉, 위와 같이 편성되는 지방자치단체의 사회복지관련 정책의 예산편성은 다음과 같은 문제점을 가지고 있다.
첫째, 사업계획별 분류를 통해 단위사업별로 예산이 편성되고 있는데, 이러한 단위사업의 경우 자치단체별로 각기 다르게 구성되어 있다. 이러다 보니 각 자치단체의 예산서 내에서 자치단체별 예산구조화 기법의 차이로 사업명을 통한 통계산출이 불가한 구조를 갖고 있다.
둘째, 자치단체별로 사회복지관련 사무의 세부적 관리가 어려운 구조를 가지고 있다. 과거 품목별 예산분류를 사용하였을 때에는 노인복지, 장애인복지, 여성복지, 보육지원 등과 같은 사회복지관련 사무가 세항 단위로 관리되어 지방자치단체 유형별로 과거와 현재의 자료를 손쉽게 산출할 수 있었으며 이를 통해 미래에 대한 예측까지도 가능하였다. 그러나 현행 예산분류체계가 사업별 예산제도로 변환되면서 지방자치단체의 부문 이하의 단위사업이 지방자치단체별로 일관성이 없게 구조화되면서 각종 자료의 산출이 매우 어렵게 되었다.
셋째, 변화하는 지방자치단체 예산 및 재정환경을 예산분류체계가 반영하지 못하고 있다. 일례로 2014년 여성발전 기본법이 전면 개정되어 양성평등기본법으로 변경되었으나 이러한 정책변화가 지방자치단체의 예산에는 반영되지 아니하고 있다. 대표적 예로 사회복지관련 예산의 분야가 아직도 보육･가족 및 여성으로 유지되고 있으며 부문에 있어서도 여성 및 보육･복지 증진으로 되어 있는 등 변화한 정책환경이 예산분류체계에 반영되지 못하고 있다. 다시 말해 지방자치가 실시된 지 23년이 되어감에 따라 중앙의 기능과 지방의 기능이 차이를 보이고 있는 가운데 특히 사회복지분야의 경우 그 예산규모는 점증하고 있으나 지자체의 예산을 표현하는 언어라고 할 수 있는 예산서의 경우 중앙과의 일관성만을 추구하다보니 지방의 사회복지 계획을 충분히 담아내지 못하고 관리도 힘든 구조로 되어 있다는 것이다.
최근 중앙과 지방의 최대 관심 정책 중의 하나인 일자리사업의 경우도 노인 일자리와 청년 일자리, 여성 일자리 사업에 대해 지자체별 예산규모나 수준 등에 대해 파악하기 힘들고 이를 파악하려면 별도의 인력, 시간, 노력을 들여야만 가능한 상황이다. 따라서 본 연구에서는 분야-부문 하위 단계 예산구조의 조정을 통해 노인일자리 창출, 노인복지시설, 노인복지서비스, 청소년 수련시설 운영관리, 청소년 활동지원, 청소년 교육지원과 같이 기존에는 노인･청소년으로만 관리되어 세부사업 단위에서 흩어져 있던 예산의 재구조화를 목적으로 한다. 이를 통해 지자체별로 서로 다른 사업명으로 흩어져 있던 세부사업들을 중요 사안별로 묶일 수 있도록 하여 지자체 내부통계나 자료 관리, 이전 년도와의 비교분석 후 향후 관련사업의 정책방향을 설정하는 등의 기초자료로서 예산서가 쓰일 수 있도록 한다. 또한 국가적으로도 지방교부세 수요산정시 매년 많은 인력과 시간을 투입하여 별도로 산출하는 작업을 최소화시키고 지자체간에도 비교분석이 가능하게 하도록 하는 것이다. 궁극적으로는 예산서의 본래 기능이라고 할 수 있는 세입과 세출을 명기한 재정기록이자 수입과 지출에 관한 예정적 계획이며, 지자체의 정책이념과 사업계획의 구체화 된 내용을 예산서를 통해 파악할 수 있도록 하는 것이다.
이에 본 연구에서는 현행 기능별 예산서에서 분야와 부문에 대해서는 예산편성기준을 적용하고 정책사업 이하 단계의 경우 자치단체의 정책목적 달성과 지역적 특수성을 가미하여 자율적으로 편성할 수 있는 권한을 유지하는 것을 전제로 한다. 그러나 단위사업 단계의 자율적 편성으로 인해 분야-부문-정책사업과 하위의 단위사업 간에 인과관계 부족 현상이 발생하지 않도록 하기 위해 단위사업 단위에서 일치된 예산 편성 안을 제시한다.
이상을 정리하면 본 연구는 두 가지 측면의 개선 안을 제시한다. 첫 번째는 현재의 사회복지 사업 예산의 분류체계에 대한 개선안을 제시한다. 이를 위한 방안으로 우선적 기존의 분야, 부문은 예산편성기준을 준수한다. 정책사업명은 자치단체별 특수성을 감안 자율성 보장하고 단위사업을 과거 항 및 세항 항목을 참고하여 재분류한다. 다시 말하면, 세출예산 사업별 분류는 정책, 단위, 세부사업으로 구분하되 각 자치단체별로 단위사업명은 상이하지만 정책사업명을 전 자치단체 일치시 관련 통계자료 산출이 가능하게 된다.
두 번째 방안으로는 중앙정부와 지방자치단체 사회복지기능을 수행함에 있어 지방자치단체의 단위사업명을 중앙정부의 단위사업명과 일치하여 분류하는 방안을 고려한다. 여기에는 중앙정부의 단위사업명과 지방자치단체의 단위사업명을 정확히 일치시키는 방안과 지역실정을 고려하여 중앙정부의 단위사업명을 준용하되 지방자치단체의 사업내용과 맞지 않는 분류체계는 가감하는 방안을 고려한다.
본 연구의 분석대상이 되는 사회복지분야의 경우 중앙의 예산은 기초생활보장, 취약계층지원, 보육･가족 및 여성, 노인･청소년, 노동, 보훈, 주택, 사회복지 등의 부문으로 구성되어 있다. 또한 이를 준용하여 지방자치단체의 예산서 및 e-호조 기록도 부문까지만 편성되어 관리되고 있다. 이로 인해 각 지방자치단체의 사회복지정책의 방향, 비중 있게 추진하는 사업유형, 최근 들어 지방자치단체 재정에 부담을 주고 있는 노인, 보육, 장애인 등 사회복지 세부분야에 대해 현황을 파악하기 어려운 실정이다. 즉, 위와 같이 편성되는 지방자치단체의 사회복지관련 정책의 예산편성은 다음과 같은 문제점을 가지고 있다.
첫째, 사업계획별 분류를 통해 단위사업별로 예산이 편성되고 있는데, 이러한 단위사업의 경우 자치단체별로 각기 다르게 구성되어 있다. 이러다 보니 각 자치단체의 예산서 내에서 자치단체별 예산구조화 기법의 차이로 사업명을 통한 통계산출이 불가한 구조를 갖고 있다.
둘째, 자치단체별로 사회복지관련 사무의 세부적 관리가 어려운 구조를 가지고 있다. 과거 품목별 예산분류를 사용하였을 때에는 노인복지, 장애인복지, 여성복지, 보육지원 등과 같은 사회복지관련 사무가 세항 단위로 관리되어 지방자치단체 유형별로 과거와 현재의 자료를 손쉽게 산출할 수 있었으며 이를 통해 미래에 대한 예측까지도 가능하였다. 그러나 현행 예산분류체계가 사업별 예산제도로 변환되면서 지방자치단체의 부문 이하의 단위사업이 지방자치단체별로 일관성이 없게 구조화되면서 각종 자료의 산출이 매우 어렵게 되었다.
셋째, 변화하는 지방자치단체 예산 및 재정환경을 예산분류체계가 반영하지 못하고 있다. 일례로 2014년 여성발전 기본법이 전면 개정되어 양성평등기본법으로 변경되었으나 이러한 정책변화가 지방자치단체의 예산에는 반영되지 아니하고 있다. 대표적 예로 사회복지관련 예산의 분야가 아직도 보육･가족 및 여성으로 유지되고 있으며 부문에 있어서도 여성 및 보육･복지 증진으로 되어 있는 등 변화한 정책환경이 예산분류체계에 반영되지 못하고 있다. 다시 말해 지방자치가 실시된 지 23년이 되어감에 따라 중앙의 기능과 지방의 기능이 차이를 보이고 있는 가운데 특히 사회복지분야의 경우 그 예산규모는 점증하고 있으나 지자체의 예산을 표현하는 언어라고 할 수 있는 예산서의 경우 중앙과의 일관성만을 추구하다보니 지방의 사회복지 계획을 충분히 담아내지 못하고 관리도 힘든 구조로 되어 있다는 것이다.
최근 중앙과 지방의 최대 관심 정책 중의 하나인 일자리사업의 경우도 노인 일자리와 청년 일자리, 여성 일자리 사업에 대해 지자체별 예산규모나 수준 등에 대해 파악하기 힘들고 이를 파악하려면 별도의 인력, 시간, 노력을 들여야만 가능한 상황이다. 따라서 본 연구에서는 분야-부문 하위 단계 예산구조의 조정을 통해 노인일자리 창출, 노인복지시설, 노인복지서비스, 청소년 수련시설 운영관리, 청소년 활동지원, 청소년 교육지원과 같이 기존에는 노인･청소년으로만 관리되어 세부사업 단위에서 흩어져 있던 예산의 재구조화를 목적으로 한다. 이를 통해 지자체별로 서로 다른 사업명으로 흩어져 있던 세부사업들을 중요 사안별로 묶일 수 있도록 하여 지자체 내부통계나 자료 관리, 이전 년도와의 비교분석 후 향후 관련사업의 정책방향을 설정하는 등의 기초자료로서 예산서가 쓰일 수 있도록 한다. 또한 국가적으로도 지방교부세 수요산정시 매년 많은 인력과 시간을 투입하여 별도로 산출하는 작업을 최소화시키고 지자체간에도 비교분석이 가능하게 하도록 하는 것이다. 궁극적으로는 예산서의 본래 기능이라고 할 수 있는 세입과 세출을 명기한 재정기록이자 수입과 지출에 관한 예정적 계획이며, 지자체의 정책이념과 사업계획의 구체화 된 내용을 예산서를 통해 파악할 수 있도록 하는 것이다.
이에 본 연구에서는 현행 기능별 예산서에서 분야와 부문에 대해서는 예산편성기준을 적용하고 정책사업 이하 단계의 경우 자치단체의 정책목적 달성과 지역적 특수성을 가미하여 자율적으로 편성할 수 있는 권한을 유지하는 것을 전제로 한다. 그러나 단위사업 단계의 자율적 편성으로 인해 분야-부문-정책사업과 하위의 단위사업 간에 인과관계 부족 현상이 발생하지 않도록 하기 위해 단위사업 단위에서 일치된 예산 편성 안을 제시한다.
이상을 정리하면 본 연구는 두 가지 측면의 개선 안을 제시한다. 첫 번째는 현재의 사회복지 사업 예산의 분류체계에 대한 개선안을 제시한다. 이를 위한 방안으로 우선적 기존의 분야, 부문은 예산편성기준을 준수한다. 정책사업명은 자치단체별 특수성을 감안 자율성 보장하고 단위사업을 과거 항 및 세항 항목을 참고하여 재분류한다. 다시 말하면, 세출예산 사업별 분류는 정책, 단위, 세부사업으로 구분하되 각 자치단체별로 단위사업명은 상이하지만 정책사업명을 전 자치단체 일치시 관련 통계자료 산출이 가능하게 된다.
두 번째 방안으로는 중앙정부와 지방자치단체 사회복지기능을 수행함에 있어 지방자치단체의 단위사업명을 중앙정부의 단위사업명과 일치하여 분류하는 방안을 고려한다. 여기에는 중앙정부의 단위사업명과 지방자치단체의 단위사업명을 정확히 일치시키는 방안과 지역실정을 고려하여 중앙정부의 단위사업명을 준용하되 지방자치단체의 사업내용과 맞지 않는 분류체계는 가감하는 방안을 고려한다.
This study is to suggest the improvement plans to budget classification system of social welfare in local government using review and analysis of social welfare expenditure budget. Since 1970s, budget classification system in local government have changed accordance with changes in social, economic, and administrative environment. However, current budget classification system does not reflect revenue and expenditure plans of local government. In hence, local government budget does not play a role of fiscal report. It is because that local budget classification system adapts directly budget classification system of central government.This study targets to socal welfare budget. In special, In the case of social welfare, central government budget includes lower incomer, woman, family, juvenile, labor, senior citizens, veterans, and housing. Also, local government budget adapts classification system of central government. In doing so, local residents do not understand the specific direction, priority, and current status about social welfare in each local government using social welfare budget classification system. Therefore, current social welfare classification system of local government has following shortcomings. First, current classification system does not provide with consistent statistical data regarding to socal welfare policy area because classification standard differ from each local government. Second, local governments have difficulty in managing social welfare policies due to budget formulation without consistency of each local government under performance budget system. In the past, budget formulation in local governments has consistent standard in accordance with line-item budget system. In current, however, each program is to be structuralized without consistency under policy area. This causes difficulties in producing several statistical data.Third, budget classification system does not respond changing financial environment in the local level. For instance, nonetheless law regarding female’s right was revised in 2014 this change have not responded to local government’s budget. Thus, although there is functional difference in terms of core policy between central government and local government budget classification system of local governments adapts directly to central government. In hence, local budget does not reflect core policies of each local government. Currently, in the case of job creation project, the project for senior citizen do not distinguish from youth and woman. Therefore, this study is to re-structuralize local budget classification system using re-alignment of policy program levels. In doing so, local governments could structuralize policy programs which lie around other policy areas and utilize local budget as basic data for post direction of local policy. In addition, re-alignment of policy programs helps to reduce costs for analysis of demands regarding to local sharing taxes. Therefore, this study is to make following suggestions to improve local budget classification system regarding social welfare policy. First, this study suggests improvement of realignment to policy program levels with respect to social welfare policy area. Thus, this study suggests realignment of policy program levels under retaining policy area or field of social welfare policy. Second, this study suggests that local budget classification system squares policy program of local governments with policy programs of central government. For doing so, local governments might adapt policy program classification system of central government to their own policy programs with considering each local characteristic.
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