기본연구과제

  
  
   최근 들어 정부는 성과관리 및 재정제도 혁신을 추진하여 왔으며 특히, 정부예산 및 회계제도와 관련하여 지방자치단체는 ‘07년부터 복식부기･발생주의회계제도가 시행되고 있으며 ’08년부터는 사업예산제도가 도입될 예정에 있다.
   이러한 양 제도의 도입은 구조적 측면과 운영적 측면에서 지방재정제도에 커다란 변화를 가져오고 이는 결산과정을 비롯하여 재무정보, 재무보고에 상당한 변화를 초래하고 있다. 이와 관련하여 우리나라는 예산집행 결과에 대한 결산처리 방식으로서 현행 단식부기･현금주의결산과 복식부기･발생주의결산을 병행처리하는 방식을 채용함으로써 결과적으로 1회계연도에 현금주의에 의한 결산정보와 발생주의에 의한 결산정보가 동시에 산출되게 된다.
   따라서 한 자치단체의 1회계연도 예산집행결과에 대하여 2가지 서로 다른 결산정보가 산출된다는 점에서 이를 이용할 정보이용자들에게 혼란이 야기될 가능성이 있으며, 특히 사업예산제도와 복식부기회계제도에 대해 법령에 각각 별도로 규정되어 있으며 이들 제도에서 산출되는 정보를 어떤 범위에서 재무보고할 것인가에 대한 조정이 없으므로 이 혼란은 더욱 가중될 개연성이 있다.
   따라서 본 연구는 현행 단식부기･현금주의제도에 의한 예산회계 결산과 복식부기･발생주의제도에 의한 재무회계 결산에서 생성되는 정보의 차이를 분석하고 새로운 제도 도입에 따라 조정이 요구되거나 개편 필요성이 제기되는 쟁점에 대해 제도적 개선방안을 모색하는데 목적을 두었다. 특히 재무정보의 이용자(내부 및 외부 이해관계자)와 생산자(지방자치단체, 공무원) 관점에서 회계정보의 유용성과 이해가능성을 높이는 방향에서 지방결산체계의 정립방안을 강구하는데 초점을 두고 접근하였다.
   이를 위해 본 연구에서는 새로운 예산 및 회계제도 도입에 따른 영향과 쟁점을 살펴보았는데, 주요한 사항으로는 다음을 들 수 있다. 우선 사업예산제도는 성과지향 예산체제로서 기존의 품목별 예산제도의 목 중심에서 프로그램중심으로 전환되는 구조를 특징으로 한다. 즉, 사업예산제도의 경우 세출예산의 기능별 분류에서 기존의 5장 16관에서 13분야 51부문으로 변경하고 예산품목은 38목 109세목에서 38편성목 129통계목으로 변환되었다.
   그리고 사업예산제도의 제출서류는 크게 세입세출예산서, 첨부서류, 참고사항으로 구분하여 제출하되, 사업명세서, 사업설명서를 통해 사업단위에서 생성되는 유용한 정보를 제공하도록 하고 있다. 특히 세출예산사업명세서는 조직부서 단위에서 예산액 및 정책사업비, 행정운영경비, 재무활동의 내역을 표시함으로써 지방자치단체가 수행하는 조직단위별 사업내역 및 예산원가에 관한 정보를 파악할 수 있게 된다.
   그러나 사업예산에서의 결산은 사업예산체계에 의해 예산집행 실적을 사업중심의 결산서류를 작성하게 되지만, 여전히 현금주의회계이므로 자금의 저량(누적량)을 표시하는 자산과 부채에 대해서는 세입세출결산과는 별도로 작성되는 장부(관리대장)체계룰 유지하게 된다. 따라서 사업결산에서는 여전히 자치단체의 재정상황에 관한 유량(flow) 및 저량(stock) 정보를 상호 연계시켜 종합적인 재정상태를 파악할 수 없는 결산구조를 지니게 된다.
   한편 복식부기･발생주의회계에 의한 결산재무제표는 별도로 생산하여 의회에 제출하게 된다. 즉, 지방자치단체는 자산･부채･순자산 표시에 의한 재정상태보고서, 수익･비용 표시에 의한 재정운영보고서(기능별, 성질별), 순자산의 증감 내역을 표시하는 순자산변동보고서, 각 행정활동별 현금수지를 표시하는 현금흐름보고서를 통해 경제적 자원의 사용에 관한 다양한 결산정보를 제공하게 된다.
   결과적으로 현행 사업예산회계의 결산은 예산 대비 집행결과의 합법성, 현재 보유하고 있는 자원의 정보제공에 초점이 있는 반면, 복식부기회계에서는 예산거래 외에 예산외거래를 포함하여 종합적인 재정상태와 운영성과에 대한 정보를 제공하게 되는 바, 이에 대한 근본적 차이는 각 예산회계제도의 관리대상 자원의 범위 차이에서 비롯된다고 볼 수 있다. 특히 복식부기･발생주의회계에 의한 재무회계결산은 회계처리의 인식기준과 적용범위의 차이에서 현금주의회계와는 달리 자산의 기부채납과 관리전환, 감가상각비 등 예산외거래를 모두 포함하고 부채, 수익과 비용에서도 과목분류기준, 미지급계정, 미수계정, 건설중인자산의 처리 등 발생주의회계가 지나는 고유한 특성으로 인해 재무정보에 차이를 가져오게 된다.
   이러한 회계개념의 차이와 제도적 특성으로 인해 재무보고체계와 재무정보 및 회계처리과정에서 차이를 나타내고 있으므로 이러한 차이를 조정하고 제도적 개선이 요구된다. 이와 관련하여 외국의 사례로서 미국, 영국, 일본의 사례를 분석한 결과 그 정책적 시사점으로 다음을 들 수 있다.
   첫째, 정부부문의 결산제도는 각 국가의 역사적 배경과 회계제도의 특성에 따라 결산 구조와 재무보고서 등에서 차이를 보이고 있다. 우선, 지방정부의 결산구조는 통합된 재무보고를 실시하는 단일체제(single system)인 국가가 있는가 하면, 예산결산과 재무결산을 함께 실시하는 병행체제(dual system)를 채택하는 국가도 존재한다. 즉, 영국 자원회계의 경우 예산계정이 발생주의원칙에 기초하여 작성되기 때문에 재무보고시 예산항목과 회계항목간의 조정이 불필요하고 결산재무제표에 현금주의 결산정보를 포함하여 통합된 단일의 결산구조를 형성하고 있다. 이에 비해 미국, 일본, 한국의 경우 예산과목과 회계과목의 연계가 용이하지 않아서 양자를 분리하여 적용하고 결산시점에 이를 조정하여 결산정보를 제공하는 병행체제를 사용하고 있다. 우리의 경우 현행 단식부기･현금주의 예산제도를 감안할 때 영국과 같은 예산 및 회계제도의 개혁을 직접적으로 받아들이기는 어려우나 향후 예산제도의 개혁을 통해 결산구조를 일원화하는 문제를 검토할 필요가 있다.
   둘째로는 발생주의회계를 도입하여 실시하는 경우 제도의 도입단계로부터 안정화 및 정착단계로 나아가면서 유용한 재무정보를 산출할 수 있도록 재무제표를 비롯한 재무보고서의 내용을 지속적으로 보완해 나가는 것이 필요하다는 점이다.
   셋째로는 예산과 회계의 연계 기능 강화가 요구된다는 점이다. 이는 재무제표에서 생성되는 결산정보를 차년도 재정운용계획과 예산편성에 반영하기 위해서는 구조적 측면과 운영 측면에서 예산과 회계의 연계성을 확보하는 것이 필요하다.
   이와 같은 상황을 종합적으로 인식하면서 제5장 정책대안의 모색에서는 지방결산구조의 개편, 재무정보관리의 체계화, 재무회계제도의 기능강화에 초점을 두고 결산제도 정립을 위한 정책방안을 다음과 같이 제시하였다.
   (1) 지방결산구조의 개편은 크게 재무회계시스템의 정립과 결산서류의 체계화를 중심으로 각각 단기적 대안과 장기적 대안을 제시하였다. 우선 재무회계시스템의 정립은 단기적으로는 현행 예산회계결산과 재무회계결산을 병행하되 업무효율성 및 정보의 이해가능성을 높이는 관점에서 결산정보를 조정하는 것이고 장기적 대안은 재무회계결산을 중심으로 양 제도를 통합하여 재무보고체계를 일원화하는 방안이다. 그리고 결산서류의 체계화는 단기적으로는 사업예산의 결산서류를 주축으로 하여 복식부기 재무제표를 첨부서류로 하여 결산서체계를 구성하는 방안이다. 이에 비해 장기적 대안은 재무회계시스템의 통합을 전제로 하여 복식부기회계 재무제표를 중심으로 하되 현금주의결산을 보완하여 결산서체계를 구성하는 방안이다.
   (2) 재무정보관리의 체계화방안은 기본적으로 예산회계와 재무회계의 정보를 비교하여 차이가 나타나는 과목을 발견하고 이를 기초로 정보의 유용성을 고려하여 결산서류의 서식을 수정보완하고 있다. 예컨대 자산 중 현금및현금성자산의 경우 재무회계에서는 동일한 단기금융상품이라도 취득시에 만기가 3개월 미만인 금융상품에 대해서는 현금으로 분류하고 있다. 따라서 현행 예산회계의 기금결산서류에 “3개월 미만의 금융상품”란을 별도로 표시하도록 서식을 보완하는 것이 필요하다.
   그리고 예산회계에서 나타나지 않는 발생주의항목 즉, 감가상각비, 대손상각비, 퇴직급여충당부채, 미지급비용, 선수수익, 대손충당금, 자산처분이익, 자산처분손실, 자산평가이익, 자산평가손실, 외화평가이익, 외환차익, 외화평가손실, 외환차손 등의 항목에 대해서는 복식부기결산에서 표시하는 것이 필요하다.
   (3) 재무회계제도의 기능강화 방안에서는 제도적 개선으로서 결산검사 중복의 해소, 결산시기의 조정, 외부감사제도의 도입, 사업예산제도와의 연계강화방안을 제시하였다. 우선 결산검사의 중복해소는 단기적으로는 현행 세입세출결산에 대한 검사의견서와 복식부기 재무보고서에 대한 공인회계사의 검토의견을 첨부하여 동시에 의회에 제출하도록 하고, 장기적으로는 재무회계시스템의 단일화와 함께 공인회계사에 의한 감사제도로 통합하는 것이 필요하다. 결산시기의 조정은 결산정보의 차년도 환류기능 확보를 위해 예산회계 결산을 단축하고 재무회계 결산의 경우도 출납폐쇄 후 곧바로 결산에 착수하여 양 결산서류가 조기에 의회에 제출될 수 있도록 결산시기를 조정한다. 이외에 장기적 관점에서 회계책임성과 회계정보의 신뢰성을 확보하는 차원에서 외부감사제도를 도입하는 방안, 그리고 사업예산정보와 복식부기 회계정보의 연계를 통해 예산집행에 따른 원가를 객관적으로 분석할 수 있도록 원가회계기준의 필요성을 제시하였다.