기본연구과제

  우리나라는 최근 급속하게 진행된 저출산 고령화 문제가 가장 중요한 사회 이슈 중 하나로 대두되고 있다. 65세 이상 노인인구 구성비는 2008년에는 10.2%에 달하여 우리사회가 이미 고령화사회(aging society)에 진입하였고, 2020년에는 15.7%에 달하여 고령사회(aged society)가 될 것으로 전망된다. 이러한 고령화 추세도 그 양상에 있어 자치단체 유형에 따라 큰 차이를 보이고 있다. 지금까지는 농촌지역 군의 고령화가 급속히 진전되고 도시지역의 시와 자치구는 상대적으로 고령화 진행속도가 느렸으나, 향후에는 도시지역의 고령화 속도가 급격히 빨라질 것으로 예측되고 있다. 또한 최근 삶의 질에 대한 욕구가 증대되고 있으며 복지수요 확대 등 선진형 복지재정수요가 증가하고 있다. 향후 보다 많은 출산 장려와 관련한 지원대책 등 가족정책의 개발과 여성활동 및 보육지원사업의 활성화가 더욱 필요할 것으로 전망되고 있다.
   이러한 일련의 변화들로 말미암아 사회각계각층의 복지욕구가 다양하게 표출될 것인 바, 우리 지방정부의 복지재정 정책에 대한 위상도 새롭게 정립되어야 할 것이다. 특히 인구구조의 급격한 변동은 복지수요의 빠른 변화를 수반하는 바, 이에 대한 정확한 예측이 필요함과 아울러 중앙 지방 간 재정관계 측면에서도 장단기 대응 전략 마련이 필요하다. 특히 2005년 분권교부세의 도입과 함께 사회복지사무의 대폭적인 지방이양에도 불구하고 이에 상응하는 재정지원이 부족하여 지방자치단체는 재정압박에 시달리고 있다. 또한 한시적으로 도입하여 2010년 보통교부세에 통합 예정이던 분권교부세는 앞으로 5년 연장되어 이에 대한 검토의 필요성도 함께 제기되고 있다.
   본 연구는 먼저 복지재정 관련 최근의 환경변화에 주목하여 지방재정의 현황과 문제점을 파악하고 미래의 복지재정수요의 변화를 전망한다. 이를 통해 지방 복지재정의 방향을 설정함과 아울러 중앙-지방 간 재정관계의 전반에 대한 정책과제를 도출하고자 한다.
   우리나라는 최근 복지수요가 급격히 증가하는 추세를 보이고 있다. 첫째, 고령인구 추이를 보면, 모든 자치단체 유형에서 65세이상 인구가 급증하고 있으며, 상대적으로 군의 고령인구수는 증가가 크지 않은 것을 알 수 있다. 둘째, 기초생활수급자수는 군을 제외한 모든 유형에서 증가하고 있으며, 이것은 수급요건과도 밀접한 관련이 있을 것으로 보인다. 기초생활관련 예산은 각 지방자치단체의 복지예산에서 차지하는 비중이 높은 것으로 나타나고 있어 복지재정 수요 및 지출의 영향을 고려할 때 중요한 요인이 될 수 있다.  셋째, 인구고령화와 장애인 판정기준 완화 등에 따라 등록장애인 수가 매우 빠르게 증가하여 지난 7년간 두배 가까이 증가하고 있다. 넷째, 아동청소년 인구비중은 출산률 저하에 따라 모든 유형에서 감소하고 있다.
   우리나라 사회복지지출 수준(’05, 9.1%)은 OECD선진국(’03, 21.83%)과 비교하여 상당히 낮은 수준으로 평가된다. GDP대비 사회복지지출 수준을 보면 우리나라는 2005년 현재 9.1%로 OECD회원국 평균 21.83%(2003년)에 비해 크게 낮은 수준이며, 복지후진국이라고 불리는 미국(16.59), 일본(18.39)과 비교해도 낮은 수준이다. 그럼에도 불구하고 지난 10년간 지방재정구조의 특징을 보면 사회개발비가 33.3%에서 44.7%로 증가하였으며, 이에 비해 경제개발비는 36.9%에서 28.4%로 감소하였다는 것이다. 그리고 사회개발비의 증가 내역을 보면 그 대부분이 사회보장비의 증가에 기인함을 알 수 있다. 협의의 사회복지지출이라고 할 수 있는 사회보장 부문 지출비중은 지난 10여년 동안 매우 빠르게 증가하고 있으며, IMF 직후인 1990년대 말과 참여정부 기간 동안 증가속도가 컸다는 것을 볼 수 있다. 그리고 자치구에서는 그 비중이 두 배가 훨씬 넘을 정도로 증가하여 여타 분야 재정운용에 부담으로 작용하고 있음을 암시한다.
   복지재정과 관련하여 이전재정의 변화도 매우 컸다. 우선 2004년 533개 국고보조사업 중 노인시설 운영사업 등 149개를 지방이양하기로 하고 이양사업의 순조로운 정착을 돕기 위해 분권교부세제도를 2009년까지 한시적으로 도입하였던 것이다. 현재 분권교부세의 전체 재원 중 70% 정도를 사회복지분야에 할당하고 있어 가장 큰 부분을 차지한다.
   사회복지분야의 국고보조사업은 중앙과 지방의 재정관계 속에서 매우 중요한 역할을 하고 있다. 분권교부세 도입 이후에도 사회복지 사업은 보건복지부 등에 의한 국고보조 방식에 의해 추진되고 있다. 2002년 이후 2007년까지 사회복지 관련 국고보조금 예산은 연평균 13.3% 증가하여 총예산 증가율(6.1%)을 크게 상회하고 있다. 이러한 예산 증가 중 국고보조금 증가율(12.5%)에 비해 지방부담금 증가율(15.5%)이 높아 지방재정 부담요인으로 작용하고 있는 것이다. 사무이양을 지원하는 재정조치인 분권교부세가 이양시점 이후의 급증하는 사회복지수요를 적절히 수용하지 못하여 지방재정의 큰 부담으로 작용하고 있다. 또한 지방사무로 분류할 수 있는 사업 중에 취약계층 지원의 성격이 강함에도 불구하고 지방으로 이양된 사업이 많아 지방의 부담이 크다.
   이 밖에도 분권교부세는 다음과 같은 문제점을 지니고 있다. 첫째, 분권교부세는 재원의 부족과 사업 추진의 문제점을 노정하고 있다. 분권교부세의 재원은 내국세의 0.94%로 고정되어 있다. 따라서 지방에 이양된 복지사업에 대한 중앙정부의 재정책임분담은 내국세 수입의 증가율에 연동되어 있을 뿐이다. 둘째, 분권교부세(사회복지 부문)의 수요산정 및 배분방식 면에서의 문제이다. 경상적 수요의 산식의 경우 시설 수만 반영하고 시설 내 수용인원이나 종사자 수 등은 반영하지 않고 있으며, 복지시설 종사자의 인건비 반영률도 미흡한 실정이다. 그리고 사회복지 형평성 제고를 위한 지역간 격차 조정이 미흡하고 전년도 예산기준에 따르고 있어 신규시설 투자의 어려움이 있으며, 과거 중심의 수요 산정 등의 문제가 노정되고 있다.
   저출산 고령화의 급속한 진전이 이루어지고 있는 우리나라의 인구구조 속에서 향후 복지재정 수요를 전망하기 위해서는 연령별 자치단체별 인구전망이 필요하다. 통계청에서는 매년 5세별 주민등록인구를 읍면동 수준까지 발표하고 있다. 본 연구에서는 1999-2008년 10년간 통계청 주민등록인구 5세별 인구자료를 이용하여 기초자치단체별 2009-2018년의 10년간 5세별 인구를 전망한다. 따라서 자치단체별 인구전망을 통해 65세 이상 고령인구 및 15세 미만 유아청소년 인구를 추정한다. 기초생활수급자 및 등록장애인 수는 추정된 인구변수와 자치단체 특성변수를 사용하여 추정한다.
   추정결과 향후 10년간 65세 이상 고령인구는 매우 빠르게 증가할 전망이다. 2008년 현재 65세 이상 고령인구는 507만명에서 2018년에는 700만명으로 38.1% 증가할 것으로 전망된다. 기초자치단체 유형별로 보면 군지역은 이미 고령화가 진행된 상태이어서 증가가 크지 않을 것으로 보이나 시와 자치구의 경우 각각 44%와 49%의 증가율을 보여 노인문제가 심각하게 대두될 것으로 전망된다. 고령인구는 급속히 증가하는데 비해 15세 미만 유아청소년 인구는 급격하게 감소하고 있으며, 세계적으로 가장 낮은 수준의 출산률로 인해 이러한 추이는 지속될 것으로 전망된다. 2008년 현재 15세 미만 유아청소년 인구는 852만명인데, 10년 후인 2018년에는 20% 감소한 680만명이 된다. 시 지역은 상대적으로 감소율이 낮은데 비해 농촌지역인 군지역과 대도시 지역인 자치구의 감소율이 클 것으로 전망된다.
   복지수요의 가장 중요한 부분을 차지하는 기초생활수급자 및 장애인수를 추정하기 위해 기초생활수급자 및 장애인수 비중은 개별 자치단체의 노인인구비중 및 재정자립도의 영향을 크게 받는다고 가정하여 추정하고자 한다. 즉 노인인구 비중이 높아질수록 빈곤계층 및 장애인 비중이 늘어나고 소득수준의 대리변수인 자치단체 재정자립도가 높을수록 빈곤계층 및 장애인 비중은 낮아진다고 가정하였다. 기초생활수급자를 추정한 결과 자치구는 2008년 현재 인구대비 기초생활수급자 비중이 3.3%에서 10년 후 4.9%로 가장 크게 증가하는데 비해 군은 상대적으로 적게 증가한다. 그럼에도 불구하고 군의 기초생활수급자 비중은 7.5%까지 증가하여 높은 수준을 보이고 있다. 장애인 인구비중은 향후 10년간 증가세가 지난 7년간에 비해 다소 둔화될 전망이다. 이것은 그 동안 장애인 판정기준의 완화가 상당히 이루어졌으므로 추가적인 기준완화가 없다고 가정하기 때문이다. 특히 군지역의 장애인수 비중이 가장 크게 증가하여 10년 후에는 10.2%에 이를 전망이다. 군지역의 이러한 비중 증가는 전체 인구는 감소하는데 비해 장애인 수는 증가하기 때문으로 보여진다.
   지방자치단체의 사회복지 수요의 증가는 자치단체 재정구조 변화를 가져올 것으로 보여진다. 따라서 추정한 복지수요 전망을 토대로 수요변화로 인한 재정구조 변화를 전망하였다. 가장 대표적 사회복지 수요인 65세 이상 고령인구를 보면 시부의 경우 현재 193만명에서 10년 후인 2018년에는 298만명으로 51.5% 증가하고, 대도시 지역인 자치구는 178만명에서 289만명으로 61.6% 증가한다. 이러한 고령인구의 증가에 따라 기초생활수급자 및 장애인수도 급격히 증가하는 것으로 나타난다.
   자치단체 유형별 복지수요 증가율과 재정지출 비중을 고려하여 향후 지방재정 구조변화를 낙관적 전망인 시나리오 A와 비관적 전망인 시나리오 B로 구분하여 살펴보았다.
   2018년 사회복지비 비중을 추정해 본 결과 특･광역시와 자치구 및 시의 복지수요 증가율이 높아 사회복지비 비중이 크게 증가할 것으로 전망된다. 시나리오 A(괄호안은 시나리오 B)에 의하면 특･광역시는 사회복지비 비중이 2008년 19.6%에서 2018년에는 7.5%p(11.0%p)가 증가한 27.1%(30.6%)에 이를 것으로 전망되며, 도의 증가율이 약간 낮아 5.9%p(9.5%p)가 상승하여 31.4%(35.0%)에 이를 것으로 전망된다. 이에 비해 기초자치단체의 경우 자치단체 유형에 따라 차이가 큰 것으로 나타났다. 시의 경우 2008년에 비해 5.9%p(8.5%p)가 상승하여 23.1%(25.7%)가 될 것으로 보이는데 비해 군 지역의 경우 복지수요의 증가가 크지 않아 사회복지비 비중은 큰 변화가 없을 것으로 예상된다.
   이러한 분석을 토대로 지방복지재정의 개선방안을 마련하고 복지수요 변화에 대한 대응전략을 다음의 기본방향 하에서 구상해 보았다.
   첫째, 지방자치단체의 복지재정 정책은 향후의 복지수요 변화에 기초하여 장기적 관점에서 추진되어져야 한다. 우리나라와 같이 단시일 내에 인구구조 변화가 급격히 이루어지고, 경제성장속도가 빠른 나라는 사회복지 수요도 빠르게 증가한다. 따라서 인구구조 변화를 사전적으로 정확히 예측하고 그에 따른 복지수요의 변화를 미리 파악할 수 있어야 한다. 둘째, 자치단체 유형별 재정구조의 특성과 복지수요 변화의 차이를 고려한 정책대응이 필요하다. 즉 시･도 및 시･군･구 별로 예상할 수 있는 재정적 영향을 평가하고 이에 따른 재정구조의 변화에 대응하는 것이 필요하다. 셋째, 포괄적이고 종합적인 지방재정정책의 체계 속에서 복지재정 정책이 수립되어져야 한다. 특히 공공부문과 민간부문, 중앙정부와 지방정부의 역할과 기능 분담 및 비용분담을 종합적이고 체계적으로 정립할 필요성이 있는 것이다.
   먼저 단기적 개선방안을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 최근 보통교부세를 통한 사회복지비 재원 확충의 노력이 강화되었으나 증가하는 복지재정 수요에 부응하기 위해서는 내국세의 19.24%인 보통교부세 배분비율을 점진적으로 확대하는 노력이 필요하다. 둘째, 현행 분권교부세는 재원이 내국세의 0.94%로 정해져 있어 여러 가지 부작용을 낳고 있으므로 분권교부세율의 인상이 필요하다.
   장기적 대응전략의 관점에서 보면 앞서 살펴보았듯이 자치단체 유형에 따라 복지수요의 증가 속도 및 양상이 다르게 나타나고 있다. 도시지역인 시와 자치구의 경우 65세 이상 고령인구, 기초생활수급자, 장애인 등 복지수요가 급증하고 있다. 이로 인해 현재와 같은 추세대로 사회복지비 비중이 증가한다면, 이에 대응하여 다른 분야의 재정지출 비중의 감축이 상당하여야 한다. 특히 경제분야 지출비중의 감소가 가장 커질 것으로 예상되는데, 이것은 지방자치단체의 자율적 사업추진 여력의 감소로 이어질 수 있다.
   자치단체 유형별 복지수요 증가율과 재정지출 비중을 고려하여 향후 지방재정 구조변화를 낙관적 전망인 시나리오 A와 비관적 전망인 시나리오 B로 구분하여 살펴보았다. 시나리오 A(괄호안은 시나리오 B)에 따라 전망해 보면 2009년 현재 사회복지비는 지방재정의 17.5%인 24.1조원인데 2018년에도 현재 수준의 지방재정규모가 유지된다고 전제하고 사회복지비 증가만 고려하면 사회복지비는 31.0조원(39.4조원)으로 늘어나, 전체 재정에서 차지하는 비중이 5.0%p(11.2%p) 증가하여 22.5%(28.7%)에 이르게 된다. 이 경우 다른 분야 재정지출 비중이 82.5%에서 77.5%(71.3%)로 감소하여야 한다. 이와는 달리 다른 분야의 재정지출 규모를 줄일 수 없다면 사회복지비 증가액에 상응하는 재정규모 증대가 이루어져야 한다. 이 경우 전체 재정규모는 5.1%(11.1%) 증가한 144.4조원(152.8조원)이 된다. 이것은 금액으로 7.0조원(15.3조원)이 증가한다는 것을 의미하며, 만일 지방세가 현재의 수준을 유지한다면 중앙으로부터의 이전재원이 그 만큼 증가해야한다는 것이다. 따라서 이에 상응하는 지방교부세의 법정률을 인상하든지 아니면 지방교부세율의 부분적 인상과 국고보조금의 증가를 병행하는 조치가 이루어져야 한다는 것이다.