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지방의회 의정활동 역량강화 방안
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영문제목 | A Study on the Local Council’s Clerical Staff and Legislative Aides for Enhancing Councilmembers Capability in Korea |
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연구자 | 안영훈 |
발간연도 | 2013 |
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본 연구에서는 지방의회 의원의 역량 강화는 지방의회의 지원체제를 강화함으로써 개선될 것이라 보았다. 지방의회의 지원체제란 우리나라 지방자치법상 지방의회의 사무기구(사무처, 사무국, 사무과)라는 실체를 직접적으로 통칭한다고 할 수 있으며, 이 조직은 지방의회 의정활동과 관련된 주요 기능과 운영체계을 원활하게 지원하기 위하여 구성된 지방자치단체 내의 의정지원기구를 의미한다.
그렇기 때문에 이 기구는 지방의회가 본래의 기능을 수행할 수 있도록 도와주는 지원체제의 구성요소이다.
지방의회 사무기구와 그에 속한 인력의 존재 목적은 지방의원의 의정활동을 직ㆍ간접적으로 보조 및 보좌하는 것에 있다. 의정활동을 위해 지방의회 사무기구는 ‘의정활동 지원체제의 중심체’로서 사무기구라고 하는 조직과, 관련인력(일반직원, 전문위원, 별정직 직원, 기능직 직원, 자문위원 등)들을 포함한다. 이와 관련해 지방의회 기능 강화를 위해서는 반드시 지원체제가 존재하여 그로부터 지원받는 다양한 정보와 자원들은 의정활동의 전문성과 같은 역량을 높이는데 필수적인 요소이다. 학술적으로도, 지방의회 뿐만 아니라 주의회 등 의회의 정책능력과 의정지원기구의 지원 간에 매우 높은 상관관계가 있다는 것이 조사결과로 판명된 바 있다. 국내의 기존연구에 있어서도 의정활동에 가장 필요한 역량 중의 하나가 전문성을 발휘하는 것이고, 이를 강화하기 위해서는 지원체제 즉 의회사무기구의 운영체계를 개선하고 그 사무기구의 전문역량을 제고하는 것이 급선무라고 주장하고 있다.
이와 관련하여 본 연구에서 논의하고 있는 내용을 정리하면, 지방의회의 전문성을 높여 제대로 된 지방의회 의정활동을 하도록 해야 하는 바 그렇게 하기 위해서는 지원체제의 중심기관인 지방의회 사무기구의 역량(what it can do)을 강화하는 것이 필수적이라는 점이고, 국가 정책과제의 하나로서 이를 추진 할 만큼 중요한 제도개선 사항인 것이다.
현행 지방의회-자치단체장간 분리형 기관구성 하에서는 지방의회가 집행기관과 독립된 기관으로서 집행기관에 대한 고유한 견제와 감시 기능 및 역할을 수행해야 하는 상황이다. 하지만 집행기관에 대해서는 수많은 전문직 공무원이 업무를 맡아 직접 집행하고 지원하는 체제이나, 그와 비교되는 지방의회는 주민의 대표이자 합의체 의결기관으로 주민을 대신한 입법기능과 의결기능, 행정에 대한 감시와 견제기능을 수행하고 있어서 집행기관에 비하여 상대적으로 전문적인 의정활동 보조인력을 더 많이 필요로 한다.
지방의회 사무기구 공무원의 임명권이 현재와 같이 자치단체장에게 부여되어 있는 한, 행정직 공무원으로 임용된 공무원들이 지방의회 사무국(과)으로 발령받았다 하더라도 거의가 의회보다 집행기관에 소속감을 갖게 되는 것은 당연할 것이다. 따라서 향후 우리나라의 지방의회 사무기구가 전문성을 강화시켜 지방의원의 의정활동을 효과적으로 지원하기 위해서는 새로운 개혁방안을 더욱 심도 있게 검토하여 도입 활용하는 것을 권고한다.
① 먼저, 지방의회의 자치입법권 확대가 전제되어야 하기 때문에 이를 위한 방법인 바, 일부 일본의 자치단체 의회에서는 의장의 인사권 행사를 실질적으로 강화시키기 위하여 지방의회의 헌법인 의회기본조례를 제정하고 여기에 인사권의 확립을 명시하기도 하였다(의회기본조례). 사례로는 나루토(鳴門)시의 “의회기본조례”와 같이 의회사무국의 임면권을 의장에게 전속시켜 자율권을 보장해야 한다.
② 둘째, 공무원 신분은 단 한 가지의 직무(위)를 점하는 것이 아니고, 각 직무별로 다양하게 분류할 수 있으며, 이들 각 직무에 따른 전문직의 자격증을 부여하는 것을 제도화하는 방식의 도입이 필요하다. 이는 ‘의회전문직렬’의 신설과 같은 것으로서 이에 대해서는 입법관련 전문교육 이수 후 습득할 수 있는 ‘입법전문 자격증제’를 통해서 지방자치단체의 어느 의회에서든지 개방직에 의한 의회전문위원을 공모할 수 있도록 제도화한다든지, 새로운 방식의 의회전문직렬 도입으로 이를 9급~1급까지의 계급제가 아닌 직렬 내에서 직무난이도에 따라 3~4개 정도의 직급체계만 유지할 수 있도록 인사제도를 구축 운영하여, 승진에 대한 열망보다는 호봉 등의 승급체계를 유지하여 전문직에 더 종사할 수 있도록 하는 ‘의회전문직렬’ 제도의 설치를 통한 지방의회 사무기구 인력운영체계를 획기적으로 새롭게 전환하는 방안을 도입 운영할 필요가 있다.
지방의회의 의원보좌기구, 정책연구실 등의 설치를 해당 자치단체의 조례로 자율화가 가능하도록 하고, 사무처와 사무국 내에 의정활동을 지원하는 별도의 지원기구를 따로 설치가 가능하도록 규정할 필요가 있다. 전체 사무처와 사무국장 등 의회사무기구 인력에 대한 인사권은 지방의회의장이 본회의의 동의를 얻어 임명할 수 있는 독립적인 인사권을 갖도록 규정한다. 또한 전체 사무처와 사무국의 직원에 대한 인사 및 임면권 및 지휘ㆍ감독권은 사무처장과 사무국장에게 위임하여 지휘하도록 한다.
이와 별도로 사무처장과 사무국장 등의 임기 보장 및 독립적 인사권 지휘에 관한 자세한 규정에 관한 제정사안의 논의가 사전에 필요하다. 따라서 이와 관련된 필요사항의 제정은 해당 자치단체가 조례로 정할 수 있도록 규정하되, 일반적으로 공통적인 사항은 지방자치법 <사무기구> 조항에서 규정할 수 있다.
가령 제주특별자치도는 이미 2006년 10월 18일 「제주특별자치도의회 사무처 직원의 임용등에 관한 조례」를 제정하고, 제2조에서 제주특별자치도 의회의장으로 하여금 일반직 공무원을 제외한 제주특별자치도 의회사무처 소속 공무원의 임용권을 가진다(제2조)고 규정하였다. 또한 제주특별자치도의회에 ‘의회인사위원회’를 설치하여 운영하고 있고(제3조), 의회인사위원회의 기능으로서(제5조), 의회사무처 소속 공무원 충원계획의 사전심의 및 각종 임용시험의 실시, 승진임용의 사전심의 등 집행기관과 달리 독립적인 인사권을 행사하도록 규정하고 있다.
우리나라 지방자치단체는 획일적인 기관대립형을 유지하고 있어서 지방의회의 자율성은 물론이고 지역특성에 맞는 조직구성이 이루어지지 못하고 있다. 지방의회의 자율성 및 자치입법권을 보장하는 차원에서 지방의회 운영체제 자율화를 위한 직제편성 및 인사권 등은 자치단체가 스스로 기본조례(지방정부 헌법체계)로서 결정하도록 함이 타당하다.
우리나라 지방의회의 운영체제 다양화를 가능하게 하는 방법 중의 하나가 바로 자치단체별로 기본조직조례를 제정・운영하는 방안이 있다. 기초 및 광역자치단체 모두 기관대립형의 획일적인 지방자치제도로는 주민들의 정치적 요구수준에 부응할 수 없으므로 지역특성과 주민의 정치적 요구에 부합되는 다양한 형태의 기관구성 및 지방의회 운영체제를 고려하여 실행할 수 있도록 홈룰제도 형태의 획기적 변화를 추진해야 한다.
The Korean Constitution recognizes the right to local autonomy of the decentralized publicentities laid down in Title VIII of the constitution. The constitution guarantees forming localcouncil (Article 118), stipulating the democratic and representative nature for local governmententities, together with assuring the right to implement local tasks by them within the scopeand remits of the legislation related. While the structural form of local government is in factguaranteed by the Local Autonomy Act which makes uniform the structure of all levels oflocal governments, a strong mayoral leadership prevails, in consequence, everywhere overweakened local council since the inception of decentralization system in Korea ; since 1991,local councils with the elected representatives have been established and first local electionfor the heads of local governments started in 1995.As legal competencies, local council members have authority to decide by making thebyelaws and regulations the matters of the following: enactment, revision and abolition ofMunicipal Ordinance of lower-level and upper-level of local governments; deliberation andconfirmation of a budget planned by mayors and governors; approval of settlement ofaccounts; imposition and collection of user fees, allotted charges, local tax and service chargesfrom local residents and service users; establishment and disposal of public facilities;acceptance and resolution of a petition and other matters under its competence pursuant togeneral laws and subordinate statutes.To exercise more and more complicated and expanded local government tasks abovementioned, and assume heavily burden-bearing responsibility for local citizens in financialcrisis context over the globe, every local councilmember absolutely needs to be secondedby a various supporting staff and experts in many fields of local affairs. But, Korean membersof the local council have not been considered enough supported, not only from local counciloffice and secretarial staff, but also by the executive departments when they exert theiractivities of deciding policies and overseeing daily management of the latters, even thoughthey were since 2006 allowed to receive member allowances as both an official remunerationand part of the reimbursement during their responsibilities exercising. It is in part becausethe executives (mayors and governors) of local governments in Korea have been largelyenjoying the personnel management and staff nomination powers and, consequently, that allthe administrative and legislative personnel working in the city council office are under theinfluence of the personnel management powers of the heads of local governments.Having said that, this study firstly examined the present Korean contexts on the localcouncil’s secretariat staff organization and personnel management, which revealed theone-sided control authority of the executives, mainly due to the unified system of the strongmayor-weak council power structure of all municipal and regional governments. For instance,every local council chairman whether or not in the upper level and lower level of localauthorities have never held since 1991 any nomination powers to the Chief Staff of localcouncil office and its secretarial assistants, in which a power pendulum is always heavilybiased toward the Mayor and that the basic principle of the “Checks and Balances” betweenthe executive and the legislative remained broken in Korean local government system. Localcouncilmembers for their activities should have encountered great difficulty without the helpfrom the local council’s secretariat staff whose typical duties include researching andresponding to inquires from residents, sometimes, on behalf of council members; draftingwritten communications involving strategy, policies and/or procedures on behalf of the former;and serving as the representative of the elected official regarding certain functions; generallyspeaking, they schedule and prepare the council agenda and process all files for councilconsideration during the on-and-off legal meeting sessions.Nevertheless, despite a variety of the amendments to the Local Autonomy Act proposedby the majority and opposition political, party and the abolishment of the non-paid electedcouncilmember system in 2006, local council chairs or ordinary members presently are notendowed to control the personnel management and nomination power of their own assistantsand legislative aides, compared to the heads of the executive who are wholly beneficiariesof the strong mayoral system in Korea.To change these dysfunctions and uniform, biased power structure in Korean localgovernment, this study reviewed, in third part, many developed countries systems, such asthe US, UK and France, that provide all local councilmembers for their official activitiesnaturally and logically with a great degree of administrative and legislative performant aids.In light of these good examples, the final chapter pointed out some advantages of introducinga new personnel classification exclusively reserved for the legislative and analytic aidesworking in the City Council Office or attached to individual local elected officials withinthe officialized scope of tasks exercising.As a first solution, we can think that a member of staff or aides may be engaged eitherby a single council member or jointly by two or more council members through a pool anda same party. Above all, these reform measures are being followed by creating “a newprofessional class applied to the City Council tasks and duties”. So, one of the solution thisstudy suggests is ; the requirements for a position as a legislative aide can vary accordingto the office and needs of the local legislator, but what is sure in this situation is that Municipaland Regional Council’s clerk profession is to be created as an individual staff class of theprofessional classification in local public servants for further enhancing the localcouncilmembers capabilities and contributing to fully support their official performances. Andincumbents in these positions have to be appointed, part-time or full-time, by the local councilmembers without the interference of the executives who are, always and in theory, underthe oversight and administrative scrutiny of the elected officials representing constitutionallythe constituents.Finally, the following measure will be another path to seeking the answer to the questionof how to enhance council members performance, that is: by providing the financial aidssuch as incidental and ancillary employment costs and temporary legislative aides and staffcover costs, a member is allowed to engage staff under a contract of employment (whetheron a full-time or part-time basis), under a contract for services or by virtue of an arrangementwith the executive’s budget availability, pursuant to the byelaws or governmental regulationswhich have to be stipulated prior to the execution of the regime beforementioned.For concluding, the best way of overcoming the problems raised in an unbalanced politicaland administrative situations between the Council and the Executive in local government isas follows: within appropriations for such purpose, the council shall have a whole authorityto manage staff management within the City Council and retain their own professional staff,in order to help them to review and analyze proposed budgets and departmental estimates,requests for new taxes or changes in taxes, budget modifications, capital borrowings andmayoral management reports. Such staff management power for the Council will help bringout the apparent and effectively tangible results in their analysis of proposed legislation andin review of the performance and management of city agencies, which are consideredmeasurable variables to the effectiveness of the elected officials.
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