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지방자치에 대한 인식 분석

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영문제목 An Analysis on the Perception of Local Autonomy
연구자 김필두, 류영아
발간연도 2014
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성숙한 지방자치를 성공시키기 위해서는 지방자치를 추진할 수 있는 인프라 구축, 시민의 자발적인 참여, 중앙정부와 지방자치단체간의 권한 배분과 상호 협력 등을 화두로 제안할 수 있다. 본 연구는 창조경제, 국가 발전, 국민 행복 등을 실현할 수 있는 기초자료를 제공하기 위한 목적으로, 지방자치에 대한 광범위한 인식조사를 수행한 연구이다. 즉, 본 연구의 결과가 현장에 직접 적용되기보다는 현장에서 지방자치 정책을 추진할 때 본 연구를 기초자료로 활용할 수 있도록, 양적・질적 연구방법을 통해 다양한 측면으로 지방자치에 대한 인식을 조사하였다.
   본 연구에서는 ‘지방자치’를 ‘일정 지역의 주민들이 해당 지역 내의 공공사무를 스스로의 의사와 책임 하에 처리하는 제도’로 정의하고, ‘지방자치의 전반적인 내용’에 대한 중앙부처 공무원(이하 국가공무원), 지방자치단체 공무원, 일반시민 총 1천명을 설문조사하고 총 28명을 심층면접하였다. 조사를 체계적으로 하기 위해 문헌검토, 전문가 워크숍, 예비 설문조사 등을 거친 후, 본격적인 설문조사와 현장방문 및 심층면접을 진행하였다. 특히, 지방자치 이해에 대한 질문, 지방자치의 현 상태와 미래 중요도에 대한 질문, 이에 대한 심층면접의 순서로 인식조사하였고, ‘지방자치’가 함의하는 개념과 범위를 ‘인프라’, ‘참여’, ‘분권’, ‘협력’으로 구분하여 조사하였다.
   첫째, 설문에 응답한 국가공무원, 지방공무원, 시민 응답자 전체의 62.9%가 우리나라 지방자치가 잘 되지 못한다고 응답하였고 전체 응답자의 84.6%가 지방자치가 필요하다고 응답하였다. 지방자치는 앞으로 필요한 영역이지만 현재까지의 우리나라 지방자치 수준은 부족하다는 인식이 지배적이었다.
   둘째, 중앙정부가 지방자치단체를 어떻게 보는가의 질문에 대해 국가공무원은 서로 돕는 협력자라고 응답하였지만, 지방공무원과 시민은 지방의 하부조직이라고 응답하여 인식차이를 보였다. 중앙정부가 지방자치 의지가 있는가의 질문에 대해서도 국가공무원은 중앙이 지방자치 의지가 있다고 하였지만, 지방공무원과 시민은 보통이하를 응답하였다. 심층면접에서도 중앙정부의 지방자치 의지에 대해서는 지방공무원과 시민이 부정적으로 인식하고 있었는데, 지방자치에 대한 중앙정부를 바라보는 시각을 개선해야 할 필요성이 있다는 점을 제시해 볼 수 있다.
   셋째, 우리나라에 적합한 중앙-지방 유형에 대해서는 국가공무원 및 지방공무원은 광역형 지방자치를 응답하였고, 시민은 현재의 지방자치를 응답하여 차이를 보였다. 중앙-지방 유형에 대해서는 관련된 정보를 공개하고 논의를 확산하는 것이 필요하다고 볼 수 있다.
   넷째, 우리나라 지방자치가 발전하기 위해 필요한 것에 대해서는 전체 응답자가 지방의 역량, 주민의 관심과 참여, 중앙정부의 지원을 선택하여 유사한 인식을 보였다. 즉, 지방자치와 관련된 행위자인 중앙정부, 지방자치단체, 시민 모두의 관심과 노력이 있어야 우리나라 지방자치가 발전할 수 있다고 볼 수 있다.
   다섯째, 자치경찰의 필요성에 대해서는 전체 응답자가 필요하다고 응답한 반면, 교육자치에 대해서는 지방공무원과 시민이 필요하다고 응답하여 차이를 보였다. 자치경찰, 교육자치 등 세부 주제에 대해서는 공론화 과정을 거치면서 다양한 담론이 오가는 것이 필요하다고 볼 수 있다.
   여섯째, 국가공무원은 현재 시민참여를 시민이 주도하고 있다고 응답한 반면, 지방공무원과 시민은 현재 시민참여를 정부가 주도하고 있다고 응답하였다. 하지만, 전체 응답자가 앞으로 시민참여는 시민이 주도해야 한다고 응답하였다. 시민이 주도하는 시민참여가 되지 못한다면, 진정한 의미의 시민참여가 아니라는 점에서, 이러한 설문결과가 시사하는 바가 크다고 볼 수 있다.
   일곱째, 현재 지방자치를 누가 주도하고 있는가에 대하여는 전체 응답자가 중앙정부가 지방자치를 주도하고 있다고 응답하였고, 앞으로는 지방자치단체가 지방자치를 주도하는 것이 필요하다고 응답하였다. 20년 이상 진행되어 온 우리나라의 지방자치가 중앙정부 주도의 지방자치였다는 인식은, 앞으로 우리가 개선하고 발전해 나가야 할 대상이 많고 복잡하다는 점을 시사해 준다고 볼 수 있다.
   여덟째, 미래(중요도)와 현재(성과) 간의 평균값 차이를 GAP 분석한 결과, 미래(중요도)와 현재(성과) 간의 차이가 크면서 통계적으로 유의미한 설문문항은 ‘지방자치단체의 재정자립’, ‘지방공무원 역량’, ‘시민 참여의지’ 등으로 나타났다.
   아홉째, 설문 전체의 IPA 결과에 따라 1사분면 상에 위치한 항목을 보면, ‘지방자치단체의 재정자립’, ‘지방자치단체 간의 협력 시스템’, ‘중앙정부와 지방자치단체 간의 협력’, ‘지방자치단체 자율성’, ‘지방자치단체 책임성’, ‘지방공무원 역량’, ‘시민참여 의지’, ‘시민참여 제도’, ‘중앙권한 지방이양’, ‘지방자치단체 간의 협력의지’가 도출되었는데, 이 항목들은 중요하지만 현재 성과가 낮은 항목으로, 이에 대해서는 앞으로 지속적인 관심을 가져야 할 것이다. 이 중에서도 ‘지방자치단체의 재정자립’, ‘지방자치단체 간의 협력 시스템 구축’, ‘중앙정부와 지방자치단체 간의 협력’, ‘지방공무원의 역량 제고’, ‘시민의 참여의지 고양’ 등은 다양한 기준으로 IPA 매트릭스를 제시할 때 계속 1사분면에 위치하였기 때문에, 현 시점에서 가장 시급한 지방자치 과제라고 결론지을 수 있다.
   열째, 국가공무원-지방공무원-시민 간의 인식차이가 큰 항목은, ‘중앙정부가 지방자치 의지를 가지고 있는지’, ‘교육자치가 필요한지’, ‘지방자치단체가 책임성을 가지고 있는지’, ‘지방공무원이 충분한 역량을 가지고 있는지’, ‘시민의 참여의지가 충분한지’, ‘중앙-지방 또는 지방-지방 간 협력이 잘 되고 있는지’ 등으로 요약할 수 있다. 이렇게 인식차이가 큰 항목에 대해서는 사회 전반의 관심을 제고하고 관련된 정보를 제공하며 활발한 담론을 통한 이슈 제기가 필요하다고 할 수 있다.
   본 연구를 종합해 보면, IPA 기법의 특성상 해당 설문문항에 대한 응답자 전체의 평균값을 기준으로 현재(성과)와 미래(중요도)의 4사분면 상에 위치하기 때문에, 하나의 설문문항을 대상으로 도출한 IPA 4사분면과 여러 개의 설문문항을 대상으로 도출한 IPA 4사분면이 다른 양상을 보이게 된다. 또한, 하나의 응답집단을 대상으로 도출한 IPA 4사분면과 여러 개의 응답집단을 대상으로 도출한 IPA 4사분면이 다른 양상을 보이게 된다. 이는, 연구자가 어떤 논리를 기준으로 연구하는가에 따라서 IPA 활용이 달라질 수 있음을 보이는 것으로, 광범위한 자료를 기초로 IPA 기법을 적용했기 때문에 가시적으로 확인할 수 있는 내용이다.
   본 연구는 국가공무원, 지방공무원, 시민을 대상으로 지방자치 전반에 대한 질문을 하였고 다양한 기준으로 분석하고 매핑함에 따라 다소 복잡한 연구결과가 도출되었다. 하지만, 아직까지도 우리나라의 지방자치가 충분하게 이루어지지 못하고 있고, 지방자치단체의 재정자립 문제가 심각하다는 문제제기를 하였다는 점에 연구의의가 있다고 요약할 수 있다.
The history of local autonomy in South Korea is over 20 years. Yet, we don’t form a social consensus, and achieve full success of local autonomy. So far many domestic and foreign scholars have studied the local autonomy from various angles. But, actually local autonomy in South Korea is still inadequacy. In the global economic crisis and change of administrative surroundings, it is helpful for local autonomy in South Korea to investigate the perception of wide scope about local autonomy before public policy in local autonomy. We defined local autonomy, performed the basic data research about local autonomy used quantitative and qualitative methods and suggested infrastructure, citizen participation, decentralization, and cooperation to succeed local autonomy in South Korea. This research findings can be used when policy decision makers determine public policies in local autonomy. The purposes of this study are to investigate and analyse the perception of central public servants, local public servants, and regular citizens about local autonomy. We extracted keywords about the investigation of wide scope about local autonomy from literature review, institutional review, experts workshops, and pre-survey. We investigated basic questions about local autonomy, and current state(performance) and future necessity(importance) about local autonomy. Then, we suggested questionnaires for infrastructure, citizen participation, decentralization, and cooperation, conducted surveys, in other words, 1,200 copies of questionnaires were distributed to central public servants, local public servants, and regular citizens of 17 metropolitan cities and provinces nationwide and 1,000 valid questionnaires were used for analysis. Using SPSS 20.0 for Windows package, frequency analysis, one way ANOVA, gap analysis, and Importance-Performance-Analysis were conducted. After the survey, public servants of central and local governments, and regular citizens were given in-depth interviews to supplement the survey results. First, 62.9% of the respondents said the local autonomy in South Korea was not working well, 84.6% of the respondents said the local autonomy in South Korea is necessary. Many respondents of central public servants said central government and local governments are cooperators and central government has willingness of local autonomy. But, many respondents of local public servants and regular citizens said central government regards local governments as lower organizations and central government has little willingness of local autonomy. Majority of the respondents chose the capability of local governments, interests and participation of citizens, and supports of central governments are necessary for local autonomy in South Korea. Majority of the respondents said autonomous police system is necessary. Many respondents of central public servants said educational autonomy system is unnecessary, but, many respondents of local public servants and regular citizens said educational autonomy system is necessary. Many respondents of central public servants said citizens have taken the lead citizen participation, but, many respondents of local public servants and regular citizens said government have taken the lead citizen participation. Majority of the respondents said central government have taken the lead local autonomy. Majority of the respondents said citizens should lead citizen participation and local government should lead local autonomy. Second, there are great gaps between current state(performance) and future necessity(importance) in “independence in finances of local governments”, “capacity of local public servants”, and “willingness of citizens participation”. It means the area of “independence in finances of local governments”, “capacity of local public servants”, and “willingness of citizens participation” have few performances and great importance. Third, we point out “independence in finances of local governments”, “cooperation system among local governments”, “cooperation between central and local government”, “capacity of local public servants”, and “willingness of citizens participation” are most important area to promote the local autonomy in South Korea.This study is significant as it has analyzed the perception of wide scope about local autonomy and propose the most important area to promote the local autonomy in South Korea. However, it is limited in that it did not review all relevant theories and previous studies; the target case area is limited to basic perception of local autonomy; and systematic case analysis was not conducted. It is expected that future research will complement the limitations of this study.  

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