기본연구과제

     우리나라 중앙과 지방의 사회복지비지출은 2014년 기준으로 GDP 대비 10.4%로 OECD 국가 중 최하위에 있다. 하지만 2009년 이후 사회복지비지출의 증가속도는 가장 높으며 향후 지속적으로 증가될 전망이다.
   지방자치단체의 사회복지비는 2008년 19.9%에서 2014년 24.5%로 증가하여 지방 세출의 약 4분의 1을 점하고 있다. 지방의 일반재원 증가는 정체되어 있으나 사회복지서비스에 대한 지방비 부담은 지속적으로 증가되어 지방비 부담을 충당할 수 없거나, 사회복지서비스 제공을 위해 다른 사업을 추진할 수 없는 경우가 발생하고 있다.
   본 연구에서는 지방의 사회복지수요 및 세입을 전망하여 향후 재정의 지속가능성을 분석하고, 지방의 사회복지수요 증가에 대비한 중앙의 재정이전 방향과 지방자치단체 재정운영의 방향을 모색해 보았다.
   연구결과를 요약하면 다음과 같다.
   첫째, 2014년 하반기부터 기초연금, 장애인연금, 기초생활보장, 사회복지인력 충원 등 주요 복지제도의 변경으로 인하여 지방자치단체의 추가적인 재정 부담이 요구되고 있으며, 향후 재원부담 규모가 급증될 전망이다.
   둘째, 지방의 경우 2009년 경제위기 대응, 2013년 영유아보육료 지원 확대, 2014년 하반기부터의 기초연금 시행 등으로 사회복지지출이 크게 증가하였다. 2008년 이후 사회복지비지출 비중이 가장 높게 증가한 유형은 자치구로 16.4%p 증가하였으며, 특․광역시 및 시의 경우도 10%p 이상 증가하였다.
   셋째, 지방의 일반재원(지방세+지방교부세) 증가율과 국고보조사업의 지방비부담 증가율을 비교해 본 결과 2007년 이후 일반재원 증가율은 정체되어 있는 반면 국고보조사업의 지방비부담 증가율은 지속적으로 증가하고 있는 것으로 나타나고 있다.
   넷째, 전국적으로 지방의 사회복지재정 수요는 2015년 44조원에서 2025년 적게는 59조 원에서 많게는 70조 원으로 약 15조 원에서 26조 원까지 증가할 것으로 예측된다. 가장 낙관적인 시나리오 1(많은 세입, 적은 사회복지비 지출)의 경우, 군 유형에서는 사회복지 재원 공급여력이 수요를 초과할 것으로 전망되고 있으며, 시 유형과 자치구 유형에서도 2020년 이후에는 사회복지 재원 공급여력이 수요를 초과할 것으로 전망된다. 그러나 이전 재원이 꾸준히 증가하지 않는 경우에는 2019년 이후에 모든 자치단체의 재원 공급여력이 부족할 것으로 전망된다. 가장 비관적인 시나리오 3(적은 세입, 많은 사회복지비 지출)의 경우, 사회복지재정과 관련하여 다른 기초자치단체 유형에 비해 여유가 있는 군 유형마저도 2016년 이후에는 재원 공급여력이 부족한 것으로 나타나고 있다. 특히, 자치구 유형에서의 재원 공급여력 부족은 17조 원에 달할 것으로 전망되어 10년 후에 보수적 세입 증가만으로는 수요의 50%도 채 감당 못하는 것으로 나타나고 있어 대책 마련이 시급하다.
   현재 지방자치단체는 증가되는 사회복지수요를 감당하기 어려운 세입구조를 가지고 있다. 지방자치단체의 사회복지수요와 세입여력을 분석해 본 결과 향후 재원부족의 발생 가능성이 있고 그 규모도 커 다음과 같은 정책방안이 모색되어야 한다.
   첫째, 중앙과 지방간 사회복지재정의 부담관계를 재설정해야 한다. 그동안 지방으로의 사회복지재정은 ‘재원지원 없는 위임명령(unfunded mandates)’이나 ‘미적정 수준의 위임명령(underfunded mandates)’이 발생하여 지방의 재원부족이 발생하고 있다. 지방자치단체의 재정보전 방법으로 자체재원 확충 및 지방재정조정제도를 통한 재원확충이 모색되어 재정관계가 재설정되어야 할 것이다.
   둘째, 지방자치단체의 자주재원 확충방안으로 지방소비세율의 인상, 지방복지세의 신설 등을 검토해야 한다. 2015년 기준으로 지방소비세를 1% 인상할 때, 지방재원 순증효과는 약 4,754억 원이며, 2% 인상 시 9,057억 원이다. 지방복지세는 여러 세원에 대해 과세하고, 그 세수의 사용용도는 복지 분야로 한정하는 목적세 체계로 도입하는 방안을 검토할 필요가 있다.
   셋째, 지방재정조정제도 개선을 통해 지방의 사회복지재원을 확충할 수 있으며, 방법으로는 지방교부세 법정률 인상, 사회복지 국고보조사업의 국고보조률 인상, 자치구 재원부족 타개를 위한 조정교부금 규모의 확대 등을 들 수 있다. 지방교부세율의 인상은 앞서 제기한 지방소비세율 인상과 연계하여 과부족이 없는 수준으로 단계적으로 지방교부세의 법정비율을 인상해 줄 필요가 있다. 사회복지 국고보조사업의 경우 저출산 고령화 대책 관련 사업과 국민기본권 관련 사업의 사회복지비 국고부담률을 인상할 필요가 있다. 자치구의 경우 재원부족이 심각하여 조정교부금의 확대가 필요하며, 광역단체의 재원 잠식을 보완하기 위해 지방소비세의 인상 혹은 지방교부세 산정 시 사회복지 수요의 비중 확대가 필요하다.
   넷째, 지방의 사회복지 재원확충을 위해서는 중앙과 지방 간 재정관계의 재설정도 중요하지만, 지방자치단체의 자체세입증대 노력과 불요불급한 예산의 절감 재원을 사회복지재원에 충당하는 것이 중요하다. 지방자치단체는 지방세 징수, 세원수입 징수 및 발굴, 요금현실화 등의 노력으로 재원을 추가적으로 확충할 수 있다. 또한 지방자치단체는 필요한 사회복지재원 확보를 위해 전 사업에 대한 세출구조조정이 필요하며, 이로부터 발생하는 재원을 필요한 사회복지재원으로 활용해야 한다. 세출구조조정 방식은 2016년도부터 제도적으로 도입 된 재정사업평가를 적극 운용할 필요가 있다.
   다섯째, 지방의 사회복지 수요 대응 재원확충 방안은 다양하게 제시할 수 있지만재원확충 효과, 향후 환경변화를 고려한 시급성 및 방안 간의 관계를 고려하여, 그 시행은 단기 및 중장기적으로 나누어 추진해야 한다. 단기적으로는 지방소비세율 인상 및 사회복지 국고보조사업 보조율의 인상을 제시할 수 있으며, 중장기적으로는 중앙과 지방간의 사회복지 기능과 재정관계의 재설정, 지방교부세 법정율 인상, 지방복지세의 도입을 검토할 수 있다. 한편, 지방 자주재원 확충을 위한 지방세 감면율 축소, 특․광역시의 조정교부금 확대를 통한 자치구의 재정부담 경감, 지방세 및 세외수입을 통한 추가세입 확보, 세출구조조정을 통한 예산절감 등에 지방자치단체의 적극적인 노력이 필요하다.