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지방자치단체간 지역발전사업 갈등관리방안
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| 영문제목 | Managing Conflicts on Regional Development Projects between Local Governments |
|---|---|
| 연구자 | 박진경, 김상민 |
| 발간연도 | 2016 |
| 다운로드 | 지방자치단체간 지역발전사업 갈등관리방안 file_download |
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영문요약expand_more
본 연구는 둘 이상의 지방자치단체의 관할구역에 효과가 미치는 지역발전사업, 즉 지역행복생활권 협력사업이나 광역도시계획시설 설치사업 등을 대상으로 심층갈등사례분석을 실시하여 갈등관리요인을 추출하고 지자체가 공동사업을 추진할 때 발생하는 갈등이나 분쟁을 최소화함으로써 지역간 협력을 유도하는 정책방안을 마련하고자 하였다.
이에 첫째, 지역행복생활권과 지역간 협력, 지자체간 협력의 개념 및 이론, 지역간 협력사업 또는 연계협력사업 추진 시 발생하는 갈등과 관련된 선행연구를 고찰하였다. 둘째, 지역협력제도 및 지방자치단체가 공동으로 지역발전사업을 추진할 때 발생하는 갈등을 관리하는 관련제도의 운영실태를 분석하여 개선과제를 파악하였다. 셋째, 둘 이상의 지자체가 공동으로 지역발전사업을 추진할 때 갈등이 빈번하게 발생하는 유형의 사업을 선택하여 사업단계별 갈등의 내용과 특성, 갈등관리의 성공요인, 추진체계 및 지원체계 등을 심층적으로 분석하였다. 마지막으로 둘 이상의 지자체 관할구역에 효과가 미치는 지역발전사업을 활성화하기 위하여 지자체간 협력사업을 공동으로 추진할 때 갈등을 관리할 수 있는 정책의 기본방향을 설정하고 사업단계별 갈등관리방안, 그리고 제도개선방안을 도출하였다.
먼저 제2장에서는 문헌조사 및 선행연구를 통해서 지자체간 협력의 개념 및 지자체간 협력이론, 지역갈등과 지자체 갈등의 개념 및 지역갈등이론, 그리고 지역갈등관리와 거버넌스에 관한 이론적 논의를 검토하였으며, 제3장에서는 지자체간 지역발전사업 갈등과 관련된 법제도 및 갈등실태를 분석하였다. 다양한 지자체간 협력제도와 갈등조정제도에도 불구하고 민선 지방자치가 본격적으로 실시된 이후인 90년대 말부터 지방자치단체의 갈등은 증가하는 양상을 보이고 있으며, 내용적으로도 비선호시설 뿐만 아니라 도로교통, 지역개발, 행정구역조정 등에서 다양하게 발생하고 있었다. 특히, 중앙 대 지방, 광역 대 기초와 같은 수직적 갈등보다는 기초자치단체간 수평적 갈등이 더 많이 발생되고 있는 추세였다. 그러나 현행 「지방자치법」상 지자체가 공동으로 사업을 추진할 때 발생하는 갈등이나 분쟁을 사전에 예방하거나 이를 적극적으로 관리하는 법제도 및 규정은 마련되어 있지 못한 실정이며, 2007년 대통령령으로 제정된 「공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정」 및 시행규칙 역시 민간 이해당사자가 연관되지 않는 기관간 갈등 즉 중앙부처간, 중앙부처와 지자체간 그리고 지자체간 사업추진 상에서 발생하는 갈등은 적용범위에서 제외되어 있었다.
제4장에서는 둘 이상의 지자체가 공동으로 추진하는 지역발전사업을 추진할 때 발생하는 갈등 및 분쟁에 관해서 심층적인 사례분석을 통해서 효과적인 갈등관리요인을 분석하고 이를 통해 지역간 협력사업을 활성화할 수 있는 갈등관리방안을 도출하였다. 지자체간 지역발전사업은 둘 이상의 자치단체가 공동으로 사업을 추진하는 경우를 말하며, 사업을 추진하는 주체에 따라서 기초자치단체간(기초-기초) 지역발전사업, 광역자치단체간(광역-광역) 지역발전사업, 광역 및 기초간(광역-기초) 지역발전사업으로 한정하였다. 시설유형은 4가지, 즉 환경기초시설(광명·구로 환경기초시설 빅딜사례), 공공문화시설(천안·아산 복합문화정보센터 건립사례), 교통시설(수도권 대중교통 개혁사례), 도로시설(강남순환도시고속도로 건설사례)로 구분하였으며, 사업단계는 사업발의 및 계획수립단계, 사업집행단계, 사업운영 및 관리단계로 구분하였다. 본 연구는 사업단계별로 갈등의 내용과 갈등조정 및 중재·관리를 위한 추진체계 및 지원체계 등 관리전략을 분석하고, 보편적인 사업추진 프로세스상 갈등관리 및 해소를 위한 성공요인을 추출하는 방식을 취하였다.
4가지의 사례 모두 사업 과정에서 크고 작은 갈등으로 사업시행에 어려움을 겪었는데, 그 갈등발생에 있어 공통적인 원인은 역시 전통적인 입지결정방식인 하향식 의사결정이었고, 해당 자치단체뿐만 아니라 다수의 중앙부처, 그리고 지역주민들과의 갈등도 필연적으로 동반되는 복합적인 특성을 보이고 있었으며, 비용부담문제는 가장 첨예한 이슈였다. 사업단계별로 첫 번째 발의 및 계획단계에서 갈등의 가장 큰 원인은 닫힌 의사결정구조로 갈등을 관리하기 위한 전략은 다양한 주체의 참여를 통한 지속적인 협의, 정확하고 객관적인 정보의 공유를 통한 상호이해의 증진이었으며, 두 번째 집행단계에서 갈등은 주로 사업 해당 지역 주민의 반대와 지자체간 비용분담의 문제를 둘러싸고 발생하였다. 집행단계에서는 지역주민들을 위한 적절한 보상체계 수립, 지자체 장의 적극적인 리더쉽, 지역주민들과의 소통이 갈등해결의 실마리가 되어 주었고, 세 번째 운영 및 관리단계에서는 명확한 역할분담을 통한 비용분담의 문제 해결 등이 기반이 되고 있었다. 단계별 공통요인으로는 중립적 갈등조정기구의 활용 및 정책적·제도적 지원이 효과적인 갈등관리의 전략이 되고 있었으며, 무엇보다 지자체와 지역주민 또는 관련된 이해관계들과 지속적으로 의사소통하고, 협력을 통해 문제를 해결하고자 하는 노력이 가장 큰 역할을 하였다.
마지막으로 제5장에서는 사전예방적인 참여형 갈등관리, 협력적인 현장형 갈등관리, 그리고 체계적인 지속형 갈등관리의 세 가지 지자체간 지역발전사업의 갈등관리방향을 설정하고, 지자체간 지역발전사업의 갈등관리전략 및 제도개선방안을 제시하였다. 지방자치단체가 공동으로 추진하는 지역발전사업의 갈등관리전략은 사업목적별 갈등관리절차 마련, 사업단계별 갈등관리모형 개발, 사업유형별 핵심 갈등관리전략 수립, 협력적 갈등관리 네트워크 형성, 그리고 (가칭)지역생활권 갈등위원회 신설 등의 지자체간 협력사업 갈등관리 통합추진체계를 제안하였다. 지자체간 지역발전사업 갈등관리 제도개선방안은 중앙정부의 경우에는 지자체간 지역발전사업 갈등관리지원제도 마련과 지자체간 지역발전사업 갈등관리매뉴얼 작성·보급을, 지방자치단체의 경우에는 실질적인 협의기구 등 조직구성 및 운영, 그리고 지방자치단체 갈등관리프로세스 구축 등을 제시하였다.
이에 첫째, 지역행복생활권과 지역간 협력, 지자체간 협력의 개념 및 이론, 지역간 협력사업 또는 연계협력사업 추진 시 발생하는 갈등과 관련된 선행연구를 고찰하였다. 둘째, 지역협력제도 및 지방자치단체가 공동으로 지역발전사업을 추진할 때 발생하는 갈등을 관리하는 관련제도의 운영실태를 분석하여 개선과제를 파악하였다. 셋째, 둘 이상의 지자체가 공동으로 지역발전사업을 추진할 때 갈등이 빈번하게 발생하는 유형의 사업을 선택하여 사업단계별 갈등의 내용과 특성, 갈등관리의 성공요인, 추진체계 및 지원체계 등을 심층적으로 분석하였다. 마지막으로 둘 이상의 지자체 관할구역에 효과가 미치는 지역발전사업을 활성화하기 위하여 지자체간 협력사업을 공동으로 추진할 때 갈등을 관리할 수 있는 정책의 기본방향을 설정하고 사업단계별 갈등관리방안, 그리고 제도개선방안을 도출하였다.
먼저 제2장에서는 문헌조사 및 선행연구를 통해서 지자체간 협력의 개념 및 지자체간 협력이론, 지역갈등과 지자체 갈등의 개념 및 지역갈등이론, 그리고 지역갈등관리와 거버넌스에 관한 이론적 논의를 검토하였으며, 제3장에서는 지자체간 지역발전사업 갈등과 관련된 법제도 및 갈등실태를 분석하였다. 다양한 지자체간 협력제도와 갈등조정제도에도 불구하고 민선 지방자치가 본격적으로 실시된 이후인 90년대 말부터 지방자치단체의 갈등은 증가하는 양상을 보이고 있으며, 내용적으로도 비선호시설 뿐만 아니라 도로교통, 지역개발, 행정구역조정 등에서 다양하게 발생하고 있었다. 특히, 중앙 대 지방, 광역 대 기초와 같은 수직적 갈등보다는 기초자치단체간 수평적 갈등이 더 많이 발생되고 있는 추세였다. 그러나 현행 「지방자치법」상 지자체가 공동으로 사업을 추진할 때 발생하는 갈등이나 분쟁을 사전에 예방하거나 이를 적극적으로 관리하는 법제도 및 규정은 마련되어 있지 못한 실정이며, 2007년 대통령령으로 제정된 「공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정」 및 시행규칙 역시 민간 이해당사자가 연관되지 않는 기관간 갈등 즉 중앙부처간, 중앙부처와 지자체간 그리고 지자체간 사업추진 상에서 발생하는 갈등은 적용범위에서 제외되어 있었다.
제4장에서는 둘 이상의 지자체가 공동으로 추진하는 지역발전사업을 추진할 때 발생하는 갈등 및 분쟁에 관해서 심층적인 사례분석을 통해서 효과적인 갈등관리요인을 분석하고 이를 통해 지역간 협력사업을 활성화할 수 있는 갈등관리방안을 도출하였다. 지자체간 지역발전사업은 둘 이상의 자치단체가 공동으로 사업을 추진하는 경우를 말하며, 사업을 추진하는 주체에 따라서 기초자치단체간(기초-기초) 지역발전사업, 광역자치단체간(광역-광역) 지역발전사업, 광역 및 기초간(광역-기초) 지역발전사업으로 한정하였다. 시설유형은 4가지, 즉 환경기초시설(광명·구로 환경기초시설 빅딜사례), 공공문화시설(천안·아산 복합문화정보센터 건립사례), 교통시설(수도권 대중교통 개혁사례), 도로시설(강남순환도시고속도로 건설사례)로 구분하였으며, 사업단계는 사업발의 및 계획수립단계, 사업집행단계, 사업운영 및 관리단계로 구분하였다. 본 연구는 사업단계별로 갈등의 내용과 갈등조정 및 중재·관리를 위한 추진체계 및 지원체계 등 관리전략을 분석하고, 보편적인 사업추진 프로세스상 갈등관리 및 해소를 위한 성공요인을 추출하는 방식을 취하였다.
4가지의 사례 모두 사업 과정에서 크고 작은 갈등으로 사업시행에 어려움을 겪었는데, 그 갈등발생에 있어 공통적인 원인은 역시 전통적인 입지결정방식인 하향식 의사결정이었고, 해당 자치단체뿐만 아니라 다수의 중앙부처, 그리고 지역주민들과의 갈등도 필연적으로 동반되는 복합적인 특성을 보이고 있었으며, 비용부담문제는 가장 첨예한 이슈였다. 사업단계별로 첫 번째 발의 및 계획단계에서 갈등의 가장 큰 원인은 닫힌 의사결정구조로 갈등을 관리하기 위한 전략은 다양한 주체의 참여를 통한 지속적인 협의, 정확하고 객관적인 정보의 공유를 통한 상호이해의 증진이었으며, 두 번째 집행단계에서 갈등은 주로 사업 해당 지역 주민의 반대와 지자체간 비용분담의 문제를 둘러싸고 발생하였다. 집행단계에서는 지역주민들을 위한 적절한 보상체계 수립, 지자체 장의 적극적인 리더쉽, 지역주민들과의 소통이 갈등해결의 실마리가 되어 주었고, 세 번째 운영 및 관리단계에서는 명확한 역할분담을 통한 비용분담의 문제 해결 등이 기반이 되고 있었다. 단계별 공통요인으로는 중립적 갈등조정기구의 활용 및 정책적·제도적 지원이 효과적인 갈등관리의 전략이 되고 있었으며, 무엇보다 지자체와 지역주민 또는 관련된 이해관계들과 지속적으로 의사소통하고, 협력을 통해 문제를 해결하고자 하는 노력이 가장 큰 역할을 하였다.
마지막으로 제5장에서는 사전예방적인 참여형 갈등관리, 협력적인 현장형 갈등관리, 그리고 체계적인 지속형 갈등관리의 세 가지 지자체간 지역발전사업의 갈등관리방향을 설정하고, 지자체간 지역발전사업의 갈등관리전략 및 제도개선방안을 제시하였다. 지방자치단체가 공동으로 추진하는 지역발전사업의 갈등관리전략은 사업목적별 갈등관리절차 마련, 사업단계별 갈등관리모형 개발, 사업유형별 핵심 갈등관리전략 수립, 협력적 갈등관리 네트워크 형성, 그리고 (가칭)지역생활권 갈등위원회 신설 등의 지자체간 협력사업 갈등관리 통합추진체계를 제안하였다. 지자체간 지역발전사업 갈등관리 제도개선방안은 중앙정부의 경우에는 지자체간 지역발전사업 갈등관리지원제도 마련과 지자체간 지역발전사업 갈등관리매뉴얼 작성·보급을, 지방자치단체의 경우에는 실질적인 협의기구 등 조직구성 및 운영, 그리고 지방자치단체 갈등관리프로세스 구축 등을 제시하였다.
Since the mid-1980s, our society have experienced wide transformations in political, economic and social systems. The rapid democratization and local autonomy system may be typical examples. However, we have also faced several conflicts in diverse public policy area, and local governments’conflicts on local developmental issues are maybe one of easy-found cases. In spite of the recent introduction of the ‘HOPE project’ by the Park’s administration, whose main goal was to facilitate cooperations between local governments for shared developmental projects and, thereby, fundamentally enhance living quality for all populations, local governmental conflicts have also increased. Then, what are the main issues and developmental dynamics of local development conflicts, and what are the supportive systems that have contributed to the successful management of local development conflicts? This study focuses on the conflictual situations on local development projects promoted by two or several local governments, and purposes to provide alternative strategies to successfully manage’ conflicts and then facilitate cooperations between local governments.
Chapter 2 reviews diverse theories and discussions on local development projects, which are promoted by two or several local governments. First of all, the paper defines the concept of local governments cooperation, and overviews theories of local and regional cooperation. In particular, since the notion of regional cooperation is closely related with the issue of regional conflict between related local governments, this paper also provides a brief review on the concept and theory of local conflicts.
Chapter 3 overviews the current institutional setting on regional coopertaion projects. This includes formal institutions that supports local governments’cooperaion with the operational status as well as conflict management policies between local governments. This chapter also examines the local development conflicts between local governments in terms of the main agents, contents, and issues of conflict, by which problems in the institutional setting are exposed.
Chapter 4 employs in-depth case studies on four local development conflict cases: Environmental infrastructure big deal between Gwangmyeong and Guro-gu, Multi-complex center between Cheonan and Asan, Reformation of public transportation system in Seoul Metropolitan area, and Gangnam expressway. First of all, the study categorizes local development projects by stages (proposal and planning, execution, operation and management), and the main issue, conflict mediation and management strategies, and supportive systems in each stages are examined. By doing so, the study aims to find common strategies for the successful conflict management shared by four cases.
Finally, chapter 5 suggests successful conflict management strategies that would help local governments to manage local development conflicts: participatory conflict management, collaborative conflict management, systematic and continuous conflict management. The study also proposes alternatives for institutional reformation on local development projects, which could be approached in the central and local government levels.
Chapter 2 reviews diverse theories and discussions on local development projects, which are promoted by two or several local governments. First of all, the paper defines the concept of local governments cooperation, and overviews theories of local and regional cooperation. In particular, since the notion of regional cooperation is closely related with the issue of regional conflict between related local governments, this paper also provides a brief review on the concept and theory of local conflicts.
Chapter 3 overviews the current institutional setting on regional coopertaion projects. This includes formal institutions that supports local governments’cooperaion with the operational status as well as conflict management policies between local governments. This chapter also examines the local development conflicts between local governments in terms of the main agents, contents, and issues of conflict, by which problems in the institutional setting are exposed.
Chapter 4 employs in-depth case studies on four local development conflict cases: Environmental infrastructure big deal between Gwangmyeong and Guro-gu, Multi-complex center between Cheonan and Asan, Reformation of public transportation system in Seoul Metropolitan area, and Gangnam expressway. First of all, the study categorizes local development projects by stages (proposal and planning, execution, operation and management), and the main issue, conflict mediation and management strategies, and supportive systems in each stages are examined. By doing so, the study aims to find common strategies for the successful conflict management shared by four cases.
Finally, chapter 5 suggests successful conflict management strategies that would help local governments to manage local development conflicts: participatory conflict management, collaborative conflict management, systematic and continuous conflict management. The study also proposes alternatives for institutional reformation on local development projects, which could be approached in the central and local government levels.
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