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저출산 정책의 중앙-지방 간 기능배분에 관한 연구
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| 영문제목 | A Study on the Functional Allocation between the Central Government and the Local Government in the Low Fertility Policy |
|---|---|
| 연구자 | 고경훈 |
| 발간연도 | 2017 |
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2016년을 기준으로 우리나라의 1월~9월까지 결혼 건수는 20만 5,900건, 출생아 수는 31만 7,400명으로, 2000년 통계청 월간 인구동향 조사가 시작된 이래 최저치를 기록하였다(이왕재, 2017). 2016년 추정치 기준으로 한국의 합계출산율은 1.25명으로 OECD 국가들 가운데 선 꼴찌이며, 세계 224개 나라 중 220위로 홍콩과 타이완, 마카오, 싱가폴 등과 함께 최 하위권을 나타내고 있다. 우리나라의 경우 이와 같은 추세로 출산율이 줄어들게 된다면, 2100년 우리나라 인구는 지금의 약 1/2정도가 될 것이라는 부정적인 예측도 제시되고 있다.
현재 마주한 우리나라의 저출산 문제에 대한 대응은 선택의 문제가 아닌, 우리 미래의 절체절명의 과제로 정부 뿐 아니라 사회 모두가 함께 문제를 풀어가야 하며, 매우 심도 있고 중요하게 다루어져야 할 국가적 문제라고 할 수 있다. 물론 스웨덴, 프랑스 등 역시 저출산에 대한 문제를 보이고 있으나 우리나라보다 그 심각성이 덜하며, 출산 및 육아, 양성평등, 일･가정 양립정책은 우리나라와 비교하기 어려운 수준이라 할 수 있다. 특히 이와 같은 저출산 문제는 최근 인구소멸, 지방소멸이라는 극단적인 이슈를 불러오기도 했으며, 국가의 존립과 연결되는 큰 사회적 문제라고 할 수 있다.
이와 같은 저출산 문제를 극복하기 위해 우리나라는 범 정부 차원에서 2005년 9월 ｢저출산･고령사회기본법｣을 제정하고, 대통령자문 정책기획위원회인 저출산･고령사회 위원회를 통해 저출산과 고령화 사회에 대한 대응기반을 마련하고자 하고 있다. 이와 같은 기반을 중심으로 국가적 차원에서는 2006년 1차 기본계획을 수립하였으며, 2011년 2차 기본계획, 2016년 3차 기본계획을 제시하였다. 이때 1차 기본계획의 경우 19.7조원, 2차 60.5조원, 제3차 기본계획의 경우 2016년부터 약 5년간 108.4조원이 투입될 예정으로 저출산 극복을 위한 정부차원에서의 예산지원 역시 증가하고 있다. 특히 3차 기본계획의 경우, 첫째, 미시적이고 현상적인 접근에서 벗어나 종합적이고 구조적인 접근을 시도하고자 하며, 둘째, 현장에서 실행 가능한 실효적 세부방안 마련의 중점이라는 수립방향을 지니고 있다. 또한 지자체의 경우 지역특화 출산장려 프로그램을 활성화 하고, 지역사회의 저출산 극복을 위한 네트워크를 강화시키고자 하며, 중앙정부 차원에서는 사무국의 설치를 통해 이에 대한 지원체계를 강화하는 등 기존 계획보다 좀 더 면밀하게 중앙정부와 지방자치단체(기초, 광역)의 예산 및 역할 배분에 대한 부분이 강조되고 있다.
이처럼 현재 우리나라는 이와 같은 저출산 문제에 대응하기 위해 중앙정부 차원에서 임신･출산지원, 육아지원, 일･가정양립지원, 다자녀 가정지원의 큰 테두리 안에서 이를 지원하고자 하는 다양한 정책을 시행하고 있다. 그러나 이와 같은 추진 시스템에도 불구하고 출산율 증가는 나타나지 않고 있으며, 되려 지속적으로 하락하고 있는 추세를 보이고 있다. 즉 이와 같은 국가적 차원의 정책이 지원되고 있음에도 불구하고, 아직 저출산을 해결하기 위한 대응과제로서 이러한 정책의 추진동력이 강력하고 효율적이라고 논의하기에는 한계를 지닌다고 할 수 있다. 이에 대해 우리나라의 경우 전 국가 차원에서 장기적이고 전략적인 정책목표의 존재 미비, 중앙 컨트롤 타워의 부재, 중앙과 지방의 비효율적인 역할 배분 등이 그 원인으로 제기되기도 한다.
위와 같이 중앙정부 차원에서의 정책적 노력 뿐 아니라, 지방자치단체 역시 이와 같은 정부에서의 문제해결 지침을 기반으로 다양한 정책을 시행하고자 하나, 제한된 보조금 및 지자체 재원으로 이를 효율적으로 시행하기 위해서는 실제 예산 및 인원의 부족 등으로 인하여 효율적이고 적정한 서비스를 제공하는데 한계를 지닌다고 할 수 있다.
즉 본 연구는 저출산 문제는 국가 차원에서 다루어야 하는 매우 심각한 문제임에도 불구하고 아직까지 효율적으로 운영되지 못하고 있는 것에 대한 문제제기를 통해 중앙-지방정부의 합리적인 역할 배분을 통한 정책의 효율화를 도모할 수 있는데 목적을 가진다.
이에 따라 현재 행해지는 중앙정부가 제시하고 있는 저출산 정책 및 프로그램을 대상으로 지방자치단체(광역, 기초)와의 효율적인 역할 배분을 위한 가이드라인을 제시하고자 한다. 이를 위해 첫째, 저출산 정책의 효율적 집행을 위한 정부 간 기능배분 방안을 제시하고 중앙정부 및 광역과 기초자치단체의 합리적인 기능배분에 대한 이론적 고찰을 하고자 한다. 둘째, 향후 타 분야의 정부 간 기능배분을 위한 객관적이고 타당한 방법론을 제시하고자 하며, 결국 정부 간 기능배분 지수 개발을 하고자 한다. 이때, 기능배분 지수는 전문가 AHP를 통해 수행하고자 하며, 선행연구에 따라 제시한 기준(현지성의 원칙, 효율성의 원칙, 책임성의 원칙, 효과성의 원칙, 주민만족도제고의 원칙)의 상대적 중요도를 도출하여, 그 가중치를 설정하고자 한다. 여기서 AHP란 응답자의 설문결과를 종합하여 요소간의 상대적인 중요도를 측정하는 방식을 의미한다. 마지막으로 자치단체의 인구정책 담당 공무원을 대상으로 설문조사를 실시하고자 하며, 가칭 “저출산 정책의 중앙-지방 간 기능배분 지수”(가칭)를 기반으로 중앙과 지방이 수행해야 할 저출산 정책과 프로그램 기능을 객관적이고 타당한 기준에 의거하여 배분하고자 한다.
결국 이와 같은 연구는 저출산 문제를 해결하고자 하는 중앙-지방의 합리적인 역할 구조를 찾는 것이 가장 핵심이며, 이에 따라 중앙-지방정부가 각자 수행하는 역할에 만족하며, 국민들에게의 서비스 제공의 효과성을 높일 수 있는 계기가 될 것으로 기대한다.
현재 마주한 우리나라의 저출산 문제에 대한 대응은 선택의 문제가 아닌, 우리 미래의 절체절명의 과제로 정부 뿐 아니라 사회 모두가 함께 문제를 풀어가야 하며, 매우 심도 있고 중요하게 다루어져야 할 국가적 문제라고 할 수 있다. 물론 스웨덴, 프랑스 등 역시 저출산에 대한 문제를 보이고 있으나 우리나라보다 그 심각성이 덜하며, 출산 및 육아, 양성평등, 일･가정 양립정책은 우리나라와 비교하기 어려운 수준이라 할 수 있다. 특히 이와 같은 저출산 문제는 최근 인구소멸, 지방소멸이라는 극단적인 이슈를 불러오기도 했으며, 국가의 존립과 연결되는 큰 사회적 문제라고 할 수 있다.
이와 같은 저출산 문제를 극복하기 위해 우리나라는 범 정부 차원에서 2005년 9월 ｢저출산･고령사회기본법｣을 제정하고, 대통령자문 정책기획위원회인 저출산･고령사회 위원회를 통해 저출산과 고령화 사회에 대한 대응기반을 마련하고자 하고 있다. 이와 같은 기반을 중심으로 국가적 차원에서는 2006년 1차 기본계획을 수립하였으며, 2011년 2차 기본계획, 2016년 3차 기본계획을 제시하였다. 이때 1차 기본계획의 경우 19.7조원, 2차 60.5조원, 제3차 기본계획의 경우 2016년부터 약 5년간 108.4조원이 투입될 예정으로 저출산 극복을 위한 정부차원에서의 예산지원 역시 증가하고 있다. 특히 3차 기본계획의 경우, 첫째, 미시적이고 현상적인 접근에서 벗어나 종합적이고 구조적인 접근을 시도하고자 하며, 둘째, 현장에서 실행 가능한 실효적 세부방안 마련의 중점이라는 수립방향을 지니고 있다. 또한 지자체의 경우 지역특화 출산장려 프로그램을 활성화 하고, 지역사회의 저출산 극복을 위한 네트워크를 강화시키고자 하며, 중앙정부 차원에서는 사무국의 설치를 통해 이에 대한 지원체계를 강화하는 등 기존 계획보다 좀 더 면밀하게 중앙정부와 지방자치단체(기초, 광역)의 예산 및 역할 배분에 대한 부분이 강조되고 있다.
이처럼 현재 우리나라는 이와 같은 저출산 문제에 대응하기 위해 중앙정부 차원에서 임신･출산지원, 육아지원, 일･가정양립지원, 다자녀 가정지원의 큰 테두리 안에서 이를 지원하고자 하는 다양한 정책을 시행하고 있다. 그러나 이와 같은 추진 시스템에도 불구하고 출산율 증가는 나타나지 않고 있으며, 되려 지속적으로 하락하고 있는 추세를 보이고 있다. 즉 이와 같은 국가적 차원의 정책이 지원되고 있음에도 불구하고, 아직 저출산을 해결하기 위한 대응과제로서 이러한 정책의 추진동력이 강력하고 효율적이라고 논의하기에는 한계를 지닌다고 할 수 있다. 이에 대해 우리나라의 경우 전 국가 차원에서 장기적이고 전략적인 정책목표의 존재 미비, 중앙 컨트롤 타워의 부재, 중앙과 지방의 비효율적인 역할 배분 등이 그 원인으로 제기되기도 한다.
위와 같이 중앙정부 차원에서의 정책적 노력 뿐 아니라, 지방자치단체 역시 이와 같은 정부에서의 문제해결 지침을 기반으로 다양한 정책을 시행하고자 하나, 제한된 보조금 및 지자체 재원으로 이를 효율적으로 시행하기 위해서는 실제 예산 및 인원의 부족 등으로 인하여 효율적이고 적정한 서비스를 제공하는데 한계를 지닌다고 할 수 있다.
즉 본 연구는 저출산 문제는 국가 차원에서 다루어야 하는 매우 심각한 문제임에도 불구하고 아직까지 효율적으로 운영되지 못하고 있는 것에 대한 문제제기를 통해 중앙-지방정부의 합리적인 역할 배분을 통한 정책의 효율화를 도모할 수 있는데 목적을 가진다.
이에 따라 현재 행해지는 중앙정부가 제시하고 있는 저출산 정책 및 프로그램을 대상으로 지방자치단체(광역, 기초)와의 효율적인 역할 배분을 위한 가이드라인을 제시하고자 한다. 이를 위해 첫째, 저출산 정책의 효율적 집행을 위한 정부 간 기능배분 방안을 제시하고 중앙정부 및 광역과 기초자치단체의 합리적인 기능배분에 대한 이론적 고찰을 하고자 한다. 둘째, 향후 타 분야의 정부 간 기능배분을 위한 객관적이고 타당한 방법론을 제시하고자 하며, 결국 정부 간 기능배분 지수 개발을 하고자 한다. 이때, 기능배분 지수는 전문가 AHP를 통해 수행하고자 하며, 선행연구에 따라 제시한 기준(현지성의 원칙, 효율성의 원칙, 책임성의 원칙, 효과성의 원칙, 주민만족도제고의 원칙)의 상대적 중요도를 도출하여, 그 가중치를 설정하고자 한다. 여기서 AHP란 응답자의 설문결과를 종합하여 요소간의 상대적인 중요도를 측정하는 방식을 의미한다. 마지막으로 자치단체의 인구정책 담당 공무원을 대상으로 설문조사를 실시하고자 하며, 가칭 “저출산 정책의 중앙-지방 간 기능배분 지수”(가칭)를 기반으로 중앙과 지방이 수행해야 할 저출산 정책과 프로그램 기능을 객관적이고 타당한 기준에 의거하여 배분하고자 한다.
결국 이와 같은 연구는 저출산 문제를 해결하고자 하는 중앙-지방의 합리적인 역할 구조를 찾는 것이 가장 핵심이며, 이에 따라 중앙-지방정부가 각자 수행하는 역할에 만족하며, 국민들에게의 서비스 제공의 효과성을 높일 수 있는 계기가 될 것으로 기대한다.
In the estimates of 2016, the total fertility rate was 1.25 births per woman for Korea, which was the lowest in the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) member countries and ranked 220th in 224 countries, occupying the lowest places along with Hong Kong, Taiwan, Macao and Singapore. There has even been a negative prediction that if this trend of low fertility rates continues, the population of Korea would be half of the current one in 2100. Low birthrate issues we have currently faced are not a matter of choice, but a matter of life or death that determines our future, so not only the government but every society has to deal with them in a detailed way as a national problem.Korea, as measures to cope with low birthrate issues at a government level, enacted the Framework Act on Low Birth Rate in an Aging Society and established the Low Birth Rate & Aging Society Committee in September 2005 to lay the groundwork for taking action against an aging society with low birthrates. The first master plan was put into effect in 2006 to ensure the viability of governmental efforts, followed by the second one in 2011 and the third in 2016. These policies to resolve low birthrate problems, even though implemented at a national level, have not been influential and efficient, revealing their limitations. Several reasons for the limitations include lack of strategic and long-term objectives of policies, absence of a central control tower, and inefficient allocation of roles among central and local governments.In addition to political efforts of the central government, local autonomous governments too have attempted to execute a wide range of policies based on the governmental guidelines for resolution of low birthrate problems but shown limitations in offering appropriate and efficient services due to insufficient budget and human resources resulting from limited subsidies and a few sources of revenue. Therefore, the purpose of this study is to promote the rational allocation of roles to central and local governments in order to secure the efficiency of policies by first bringing up the situation in which a low fertility rate, although being a critical issue to be handled at a national level, has not yet been dealt with in an efficient manner. For that purpose, this study examined the policies and programs regarding low birthrates that have been established and implemented by the central government and presented guidelines for efficient allocation of roles to central and local autonomous governments (metropolitan, primary).To that end, this study suggested a way to allocate functions to governments to ensure efficient implementation of low birthrate policies and conducted theoretical examination on rational allocation of functions to central and local (metropolitan and primary) autonomous governments. Second, an objective and rational methodology that can be applied to other sectors in allocating functions to governments was presented, and with the methodology, an intergovernmental function allocation index was formulated. For the index, the AHP with experts' opinions was used, and the criteria presented in the related literature (principles of locality, efficiency, responsibility, effectiveness, and residents' satisfaction improvement) were reviewed so as to derive their relative importances and set up the weights of each factor. Last, a survey was carried out with public officials in charge of population policy, and with the “index of central-local governments function allocation for low birthrate policies” (a tentative name), functions of policies and programs on low birthrates were allocated to central and local governments by objective and rational standards. Finding a rational structure of allocating roles to central and local governments is one of the fundamental elements in those studies on low birthrate issues, so it is hoped that this study provides an opportunity for each of the central and local governments to be satisfied with their roles and to enhance the effectiveness of services for the public.
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