기본연구과제

최근 공유재산 활용은 지방재정의 확충을 위해서 적극 개발·활용하는 방향으로 정책적 변화를 꾀하고 있다. 2009년에 도입된 공유재산 위탁개발도 이런 적극적인 공유재산 활용의 일환으로 도입되었다. 원래 공유재산 위탁개발은 수탁기관이 지방자치단체의 승인을 얻어 위탁받은 공유재산에 개발비용을 조달하며, 건물 그 밖의 시설물을 축조한 후 시설물의 준공과 동시에 소유권을 지방자치단체에 귀속시키는 방법이다. 지방자치단체는 사업에 따른 수익귀속 및 위험부담의 주체가 되고 수탁기관은 수수료만을 수취하고 별도의 사용수익권이 부여되지 않는 공유재산 개발방식이다.
   하지만 공유재산 위탁개발 방식에 여러 가지 문제점이 나타나고 있는데, 크게 사업구조 측면, 사업주체간 관계 측면, 사업 참여 측면, 마지막으로 다른 개발방식과의 관계 측면에서의 문제점이 그것이다. 우선 사업구조 측면에서는 지방자치단체가 사업에 따른 수익귀속 및 위험부담의 주체가 되고 수탁기관은 선량한 관리자의 의무만을 부담하는 것이 기본 사업구조이다. 하지만 현실적으로 지방자치단체가 공유재산 개발에 대한 경험과 지식이 부족하기 때문에 수탁기관이 사업제안단계부터 적극적으로 개입하고 있는 실정이다. 따라서 사업계획단계부터 사업종료시까지 수탁기관의 의사가 개입되는 만큼 수입구조 뿐 아니라 이에 상응하는 위험분담 문제에 대해서도 전반적인 논의가 필요하다.
   뿐만 아니라 사업주체간 관계 측면에서도, 공유재산 위탁개발은 수탁기관이 단순히 사업을 대행해주는 수준에 머물러 있기 때문에 지방자치단체에 모든 소유권과 사업에 대한 위험이 귀속되고 있다. 그 결과 위탁개발 관련 과정 중 사업계획 승인과 계약체결 이후에 발생하는 모든 책임을 위탁기관인 지방자치단체가 부담하도록 하고 있는 실정이다. 이는 사업제안서 및 사업계획서, 그리고 사업계약서에 수탁기관의 책임부분에 대하여 명확히 적시하지 않고 있기 때문이다.
   공유재산 위탁개발의 수수료 체계에서도 이런 위험분담에 상응하는 수수료 체계를 가지고 있지 못하다. 우선, 위탁개발의 수수료는 총 건축원가의 4~5%인 개발보수, 개발원리금인 개발비용 외에도 분양 및 관리에 따른 수수료 그리고 초과수익이 발생할 경우 지급하는 성과수수료 등으로 구성되어 있다. 이 중에서 성과가 나지 않거나 위험에 상응하여 불이익을 받는 패널티는 존재하지 않는다.
   사업참여 측면에서는 공유재산 위탁개발의 수탁기관 선정 시 참여할 수 있는 기관을 한국자산관리공사(KAMCO), 한국토지주택공사(LH공사), 주택사업과 토지개발사업을 목적으로 설립된 지방공사 등 3개 기관으로 한정하고 있다. 이는 민간의 전문성을 활용하는데 장애요인으로 작용할 뿐만 아니라, 공정한 시장경쟁 체제를 저해하는 요인으로 판단된다.
   이런 수탁기관의 제한은 수탁기관을 선정할 때 선정 심사기준에서도 알 수 있다. 지방자치단체 공유재산 운영기준에서 수탁기관 평가점수는 기술 및 지식능력, 유사업무 수행실적, 위탁개발 능력, 위탁개발 계획, 위탁개발 추진의 적정성 등 5가지 심사기준에 총 100점을 부여하고 있다. 이 중에서 기술 및 지식능력과 유사업무 수행 실적, 그리고 위탁개발 능력 등에서는 공유재산 위탁개발 경험이 없는 기관은 선정될 수 없는 구조로 되어 있다. 따라서 수탁기관 선정에 있어서 한 기관에 독점적으로 위탁개발 사업이 편중될 소지가 남아있다.
   마지막으로 다른 개발방식과의 관계 측면에서는 공유재산 위탁개발은 사업자 공고 이후 제안서 평가가 이루어지면 바로 사업자를 선정하도록 하고 있다. 반면, 다른 개발방식, 예를 들면, 민간투자사업의 경우에는 비록 사업제안 방식에 따라 약간의 차이가 발생하고 있지만, 사업방식 모두 사업자 공고 이후 제안서를 평가하고 바로 사업자를 선정하는 것이 아니라 협상대상자를 먼저 지정하고 있다. 공유재산 위탁개발방식처럼 사업자를 바로 선정할 경우 지방자치단체와 사업자와의 충분한 협의 기간이 부족할 수 있다. 그리고 위탁개발의 경우 사업자 선정 이후 공유재산심의회 등 내부절차를 진행토록 하고, 내부절차가 완료되면 사업계획을 승인하도록 하고 있어, 내부절차 과정 중 사업자의 의사에 적극적으로 대응하는데 한계가 있을 수 있다. 이와 관련하여 내부절차 과정 중에 사업계획이 변경되어도 기 결정된 사업자의 변경이 불가능하여 전문성이 결여된 사업자라도, 기 사업자가 변경된 사업을 추진하게 될 가능성이 있다.
   공유재산 위탁개발의 효율성을 제고하기 위해서는 다음과 같은 개선방향이 논의되어야 한다. 우선 사업체계를 재설정하여야 하는데 현행 공유재산 위탁개발에서 사업구조, 범위, 방법 등에서 쟁점이 있을 수 있다. 사업구조 측면에서는 위탁개발은 지방자치단체의 사업을 수탁기관이 대행하는 구조라고 할 수 있다. 이때 대행의 사전적 의미는 “대신해주는 기관이 재량을 발휘할 여지가 전혀 없이 이행”하는 것을 의미하는데 현실과는 괴리가 발생하고 있다. 비록 지방자치단체가 수탁기관을 선정하고 있지만 수탁기관이 사업제안단계부터 적극적으로 개발에 참여하고 있는 것이 현실이다. 따라서 위탁개발의 사업구조를 “지방자치단체와 수탁기관이 협의하여 사업을 추진하여 공동으로 책임지는 개발방식”으로 변경하는 것이 필요하다.
   사업범위 측면에서 공유재산 위탁개발의 사업범위는 “일반재산에 대하여 건축, 대수선, 리모델링”으로 한정되어 있다. 모법에서는 “건축, 대수선, 리모델링”으로 한정하고 있는데 반하여, 운영기준에서는 “공유지 개발”을 위탁개발로 규정함으로써 모법과 충돌의 소지가 있다. 따라서 위탁개발사업의 범위를 “일반재산에 대하여 건축, 대수선, 리모델링 및 토지개발”로 개정해서 양 기준간의 충돌을 방지할 수 있을 뿐 아니라 토지의 위탁개발 또한 가능해진다.
   위탁개발 과정에서도 수탁기관이 실제적으로 사업에 참여하고 있기 때문에 이에 걸맞은 위험을 분담할 수 있도록 개선하여야 한다. 이를 위해 사업제안서와 사업계획서에 책임부담에 대한 근거를 마련하는 것이 필요하다. 총 건축비, 임대료, 예상수익, 지방자치단체의 투자재원 규모 등의 항목에서 예측의 오차범위를 벗어날 경우, 이에 대한 위험분담방안을 명시하는 것이 필요하다. 이런 위험을 줄이는 방법으로 수탁기관을 바로 선정하지 않고 민간투자사업과 유사하게 우선협상대상자로 선정한 후에 충분한 논의를 거쳐서 최종 수탁기관으로 선정하는 방법도 위험 분담을 개선하는 방안이 될 수 있다.
   마지막으로 사업 참여기관에 대한 제한을 풀고 경쟁을 통해 효율성을 제고하는 쪽으로 유도하여야 한다. 현행 공유재산 위탁개발에서는 수탁기관으로 한국자산관리공사(KAMCO), 한국토지주택공사(LH공사), 지방공사로 한정하고 있는데 이를 개선하여 더 많은 수탁기관이 참여할 수 있도록 하고 행정재산 관리위탁의 수탁기관 자격과 동일하게 “특별한 기술과 능력이 필요한 경우에는 그 기술과 능력을 갖추는 등 해당 재산을 관리하기에 적합한 자”로 범위를 넓히는 것도 하나의 방법이 될 수 있다. 이를 위해 수탁기관 심사할 때에도 유사업무 수행실적이나 위탁개발의 능력 외에 위탁개발 계획에 보다 평가의 중점을 맞추어 좋은 사업계획을 가지고 있고 일정한 수준 이상의 능력이 있다면 참여가 가능하도록 제도적 환경을 만드는 것이 필요하다.