기본연구과제

  
   地方自治團體 管理基金制度의 改善方案
    연 구 자: 조기현
   연구기간: 1996. 9 - 1997. 2
   의뢰기관: 내무부
    
   Ⅰ. 연 구 목 적
    오늘날 예산 혹은 재정활동은 일반회계의 세입세출을 뛰어넘어 특정의 정책목표를 효과적으로 구현하는 수단으로서 특별회계나 기금제도를 적극적으로 활용하고 있는게 현실이다. 이 가운데서 기금제도는 특별회계와는 달리 예산회계제도의 구속을 받지 않으면서도 동일한 재정활동을 펼치고 있는, 일종의 변형된 재정활동이라는 관점에서 보다 각별한 주의를 요구한다. 무엇보다 기금제도가 형식적으로는 일반회계의 세입세출외로 운용하고 있지만 실질적으로는 예산활동과 동일하다는 점이다. 일부 기금을 제외하고는 기금의 재원이 일반회계로부터의 전입금에 전적으로 의존하고 있고 지원대상이 무엇이든 특정의 행정목적을 실현하는데 있는 이상, 이에 상응하는 기금관리가 엄격하게 이루어져야 한다. 또 다른 이유로 통합예산의 구성부분으로서 기금제도를 경시할 수 없으며, 때문에 국가 공공자금의 최적배분과 효율성 차원에서 지방자치단체 관리기금이 안고 있는 제반문제를 재인식할 단계에 있다는 점을 지적하고자 한다. 본 연구는 이러한 문제의식하에 지방자치단체 관리기금 전반에 걸쳐 분석하고 있다. 특히, 지방자치단체 관리기금을 둘러싼 주요 문제가 기본법제의 미비로부터 초래하고 있다는 점을 중시하여 제도적 보완책을 마련하는데 노력을 기울였다. 운용적 측면에서는 예산회계제도와의 유기적 연계 및 통합관리를 통하여 지방재정의 효율성을 제고할 수 있는 방안을 모색하였다.
   Ⅱ. 정 책 건 의
   1. 기본법제의 정비 기본법제 정비의 최우선순위는 현행 지방재정법 및 동법 시행령을 개정하는 일이다. 여기에는 기금운용의 절차 및 준칙, 여유자금의 운용기준, 결산보고를 포함한 기금운용의 감독 등 기금의 운용·관리에 반드시 필요한 기본적인 사항을 포함해야 한다. 지방재정법 개정(안)에 담아야 할 주요 사항은 다음과 같다. 첫째, 기금운용계획의 확정절차를 보다 구체적으로 규정할 필요가 있다. 이를 위해서 (ⅰ) 기금관리주체는 기금운용계획을 세입세출예산안과 함께 지방의회로부터 심사를 받도록 하여야 한다. (ⅱ) 기금운용계획은 월별 혹은 분기별 수입 및 지출을 작성하여 지방자치단체장에게 제출하도록 하는게 바람직하다. (ⅲ) 기금운용계획의 내용도 자금조성계획, 추정대차대조표 및 추정손익계산서를 첨부하도록 하고 작성방식도 구체적으로 규정하여 내용의 통일성과 관리의 엄격성을 제고할 필요가 있다. 둘째, 기금운용계획에 의한 사전적 관리와 함께 결산보고서를 통한 사후적 관리를 강화하는 제도적 개선이 있어야 한다. 구체적으로 (ⅰ) 기금관리주체는 결산보고서를 작성하여 기금운용계획과 마찬가지로 세입세출결산안과 함께 지방의회에 제출하여 심의·의결을 받도록 한다. (ⅱ) 기금결산보고서의 제출은 기금결산의 개황 및 분석에 관한 각종 서류, 대차대조표 및 손익계산서 등 재무제표, 현금의 수입 및 지출을 명백히 하는 서류 등을 첨부하는 제도적 보완이 있어야 한다. 셋째, 기금의 운용·관리 절차과정의 중간단계로 (가칭)기금운용심의회를 설치하는 방안을 강구할 필요가 있다. 기금관리주체가 작성한 기금운용계획서와 기금결산보고서를 기금운용심의회에서 심의하고 그 의견을 받아서 지방의회에 관련서류와 함께 제출토록 하면 충실한 기금관리를 기대할 수 있다. 넷째, 내무부 차원에서 매년도 지방재정의 환경변화를 고려한 기금운용·관리지침을 작성하는 작업이 필요하다. 특히, 기금운용계획서와 기금결산보고서의 체계·작성기준·작성방식 등에 관한 사항을 조속히 구체화하는 작업이 시급하다.
   2. 기금운용의 통합적 관리 기금운용의 통합적 관리는 바로 상호유기적으로 연계되어 있는 기금제도의 주요 문제를 개선하는 출발점이라 할 수 있다. 이를 위해서는 해당 지방자치단체가 설치·운용하고 있는 모든 기금을 총괄하여 지도·감독할 수 있는 권한을 기획관리실장 혹은 기획실장에게 부여할 필요가 있다. 다른 한편으로 본 연구에서 거론하고 있는 유사기금의 통폐합문제를 효율적으로 추진하기 위해서도 기금운용의 통합적 관리는 반드시 필요하다. 유사기금의 통폐합은 부서이기주의에서 벗어나 종합적·장기적인 재정운용의 기조하에서 추진하는 전략적인 접근이 요구되기 때문이다.
   3. 유사기금의 통폐합 재정운용을 단순화시켜 지방의회의 심의기능을 강화하고 재정지원의 효과를 제고하기 위해서는 긍극적으로 기금 신설은 최대한 억제하면서 기존 기금의 통합 및 폐지를 강력하게 추진하는 것을 기본원칙으로 한다. 본 연구에서는 당해 지방자치단체가 설치·운용하고 있는 기금을 대상으로 하는 수평적 통·폐합방안과 동일 지역내 광역 및 기초자치단체에서 설치·운용하고 있는 기금을 대상으로 하는 수직적 통·폐합방안을 제시하고 있다. 첫째, 수평적 측면에서 (ⅰ) 해당 지방자치단체가 설치한 기금 가운데 유사기능을 갖는 기금은 통·폐합한다. <예> 영세민 생활안정자금 ----+ 영세민 자활복지기금 | 영세민 생활보호기금 |→ 영세민 생활보호기금 저소득층 자활복지기금 | 이웃돕기성금 ----+ (ⅱ) 다른 한편으로 설치목적은 다르다 해도 실질적인 지원대상과 지원효과가 유사한 기금도 통·폐합 대상이다. <예> 청소년자립기금 ----+ 각종 장학기금 | 불우아동 자활정착기금 |→ 청소년 지원기금 불우아동 결연기금 ----+ 수직적 통·폐합방안으로 (ⅰ) 집행실적이 전무하거나 조성규모가 영세한 기금 가운데 광역자치단체와 기초자치단체에 중복하여 설치한 기금은 광역자치단체의 기금을 폐지한다. (ⅱ) 두번째 방안과는 반대로 광역자치단체에 속해 있는 각각의 기초자치단체가 중복적으로 설치하고 있고 기초자치단체가 특별히 사업을 추진할 필요가 없는 기금은 광역자치단체에 통합하여 운용·관리하도록 한다. 셋째, 설치목적을 상실하였거나 특정 이익집단을 지원대상으로 하여 공공성을 저해한 기금은 폐지하도록 한다. (ⅰ) 설치목적을 상실한 기금으로는 상위법령에 의하여 의무적으로 설치한 생활보호기금, 재해구호기금, 식품진흥기금 등이 이에 해당한다. (ⅱ) 특정 이익집단을 지원대상으로 하는 공무원교육시상기금이나 공무원주거안정기금 등 공무원복지기금, 운수종사자관련 지원기금등도 폐지대상 기금이라 할 수 있다.
   4. 여유자금의 생산적 활용 여유자금을 통합관리, 생산적 부문에 대한 지원기능을 갖는 (가칭)통합관리기금의 설치를 제안한다. 구체적으로 (ⅰ) 유사기금을 통합한 적립성 및 사업관리기금의 여유자금을 흡수함으로써 가능하다. 즉, 통·폐합대상 기금의 재산을 해당 자치단체의 생산적 기금에 편입하거나 공공자금관리기금과 유사한 통합관리기금에 편입시켜 여유자금을 생산적으로 활용할 수 있는 기반을 구축하는데 있다.