기본연구과제

   주지하듯이 지방재정을 둘러싼 대내외적 환경은 급격하게 변모하고 있다.그동안 성장일변도의 획일화된 양적 시스템에 익숙해져 있던 우리 사회는 시장원리에 입각한 질적 시스템으로 전환할 것을 요구받고 있다. 규제완화, 경쟁체제의 강화, 공공부문의 개혁과 책임성 증진 등 일련의 흐름들은 정부의 과잉개입에 대한 자기반성이다. 이러한 역사적 조류는 지방자치제도의 의미와 역할을 새롭게 조명하는 역사적인 계기로 작용하고 있는바 기채승인제도 역시 그 중의 하나이다.널리 알려진바대로 기채승인제도는 나름대로의 합목적성에도 불구하고 분권적 의사결정구조를 왜곡하고 지방채시장의 기반을 위축시키는 역기능을 노정하고 있는게 사실이다. 지방채무에 대한 중앙정부의 직접규제는 대부분의 규제 일반이 그러하듯이 한계원리를 부정함으로써 자원배분의 비효율성을 초래한다. 물론 시장실패가 불가피한 상황에서는 정부개입의 정당성이 확보될 수는 있지만 개입양식은 시장친화적이며 간접적인 형태로 이루어지는 것이 바람직하다는 점은 이론의 여지가 없이 분명한 사실이다. 그러나 다른 한편으로 우리의 지방채시장이 시장실패를 거론할 정도로 진정한 의미의 시장인가? 다시 말하면 기채승인제도가 바람직한 규제양식은 아니지만 시장이 존재하지 않는 이상, 가격기구를 동원한 새로운 시스템으로의 전환이 현실적으로 가능한가?에 대한 의문이 제기된다. 본 연구는 이러한 의문을 가지고 지방채 신용평가제도 도입방안을 다루고 있다. 신용평가제도는 금융시장에 만연하는 정보의 비대칭 문제를 어떻게 효과적으로 통제할 수 있는가에 대한 해답을 제공한다. 또한 신용평가제도는 정보유통과 관련한 사회적 거래비용을 절감시킨다. 신용평가기관이 공시하는 신용등급은 신용위험의 신호를 투자자에게 전달하며 투자자는 저렴한 비용으로 이 정보를 입수함으로써 신속하게 가격에 반영시킬 수 있다. 신용위험에 대한 미래의 불확실성이 반영된 가격은 가격차별화로 이어지며 종국에 가서는 시장내 가격기구의 파라메터적 기능에 의해서 효율적인 자원배분을 가져온다. 이러한 순조로운 흐름을 가능케 하는 사회적 인프라가 바로 신용평가제도이며 동 제도의 도입이 내포하는 의의이기도 하다. 그런데 시장에 존재하지 않는 상황에서 신용평가의 신호기능이 제대로 작동할 수 있으며, 작동한다 해도 신호효과가 미약하다면 앞에서 언급한 사회적 편익을 기대할 수 있는 것인가? 현실적으로 우리의 지방채시장은 중앙정부와 자치단체간에, 그리고 기초단체와 광역단체간의 내부거래가 80% 이상을 점유하는 기형적인 시장이다. 이와는 정반대로 신용평가와 직접적으로 관련된 채권형식의 채무는 15%에도 미치지 못하고 있다. 여기에 덧붙여 시장원리에 따른 자기책임성을 구현하는 제도적 장치와 사회적 여건은 매우 취약한게 지금의 현실이다. 지방의 정치시장은 후진성을 면치 못하고 있으며 주민의 자치의식도 선진국에 비하면 현저하게 뒤쳐져 있다. 이러한 현실에서는 신용평가제도의 도입으로 인한 시장실패가 기채승인제도에 잠재된 정부실패를 압도하는 역기능이 발생할 수 있다. 시장실패의 가능성은 신용평가기관이 사회적 역할을 제대로 발휘하지 못할 때 현저하게 증가하는데 오늘날 국내 신용평가기관이 명성자본을 충분하게 구축했는가에 대해서는 지극히 회의적이다. 먼저 국내 신용평가기관은 지방채 신용평가모형을 자체적으로 개발하지도 못한 실정이라는 점을 지적할 수 있다. 아직까지 국내 신용평가기관은 지방채를 대상으로 신용평가한 경험이 없을 뿐 아니라 기본적으로 자치단체가 채무불이행을 경험하지 않는 이상 평가결과의 신뢰도는 근본부터 흔들릴 수 밖에 없다. 국내 신용평가시장의 구조와 행태, 평가기관이 보유한 인적・물적 기반, 그동안 이루어진 평가사례 등을 종합적으로 미루어봐도 신용평가제도가 정부실패를 교정하는 유력한 수단이라고 보기는 어렵다. 본 연구는 이러한 현실인식하에 지방채 신용평가제도를 개괄하는 한편 지방재정의 실태를 수렴한 신용평가모형을 개발・적용함으로써 신용평가의 신호기능을 검증하였다. 본 연구에서 개발한 지방채 신용평가모형과 본 모형으로부터 유도된 결과를 정리하면 다음과 같다. (1) 지방자치제도, 기채승인제도, 지방재정조정제도를 1차기준으로 설정하고, 채무, 재정성과, 지역경제, 산하기관의 경영성과의 4개 분야로 구분하여 재무적 건전성을 평가하였다. (2) 중앙정부가 암묵적 최종대부자로서 기능한다는 점, 지방공사 및 공단, 주요 국가공기업을 대상으로 한 국내 신용평가기관의 평가결과 등을 감안하여 1차기준은 AA등급으로 설정할 수 있었다. (3) AA등급 이상에서 상대적인 신용등급의 격차는 5등급으로 분류한 재무적 건전성에 따르며 채무상환비비율, 지방채잔액지수, (수정)실질수지비율, (수정)경상수지비율, 자주재원비율의 5개 지표를 적용하였다. 이때 5개 지표의 총 배점은 1,000점만점에 각 20점을 기준으로 하되, 지표의 중요성을 반영하여 채무상환비비율은 300점, 자주재원비율은 100점으로 가중치를 차별화하였다. (4) 이러한 정량적 분석 이외에 재정분석 및 진단제도에서 입수한 지역경제동향, 투자사업의 타당성, 자금관리실태 등으로 정성적 분석을 가미하였다. 특히, 현지실사가 이루어지는 재정진단의 결과를 적극 활용하였다. 전술한 지방채 평가방법론은 광역단체를 대상으로 적용한바, 다음과 같은 모의실험 결과를 얻을 수 있었다. (1) 서울특별시와 도본청(제주도 제외)은 국채의 신용위험도와 견줄 수 있는 AAA등급으로 판정되었다. (2) 제주도와 광역시는 AA등급 범위에 포함된바, 울산, 인천, 대전은 AA+, 제주와 광주는 AA, 부산과 대구는 AA- 등급으로 판정하였다. (3) 우리나라의 지방채는 최하 AA- 등급일 정도로 신용도가 매우 우수하였으나 자치단체간 신용격차가 미미하여 신용평가제도의 신호기능이 미흡한 것으로 나타났다. 따라서, 지방채 신용평가제도의 기능이 취약함에 따라 지방재정과 채권시장의 발전과정, 분권화의 구조 및 수준 등과 연계하여 점진적인 도입이 바람직하다는 결론을 도출할 수 있었다. 본 연구로부터 도출된 정책적 시사점과 건의사항을 제시하면 다음과 같다. (1) 1단계 조치로서 기채승인제도를 유연하게 운용하는 포괄적 기채승인제도의 도입을 추진한다. 포괄적 기채승인제하에서는 지방채시장에서 대표적인 채권인 지역개발공채와 도시철도채권만을 대상으로 신용평가를 실시한다. 이때의 신용평가는 기채승인제도와는 별개로 이루어지는 임의평가이며 평가결과를 시장에 공시함으로써 유통시장에서의 가격차별화를 적극적으로 유도하도록 한다. 다른 한편으로 채무의 범위를 확대하여 공단・공사채까지 포함시키는 한편 국도비보조금으로 상환하는 채무는 제외시키는 등 채무상환비비율을 보완하고, 적채기준을 완화할 필요가 있다. 예를 들어 행정수요의 차이를 반영하여 광역단체의 채무상환비비율은 25% 수준으로 상향조정하며 10% 이하인 단체는 승인대상에서 제외하는 방안도 검토가능하다. (2) 중간적 형태의 총액한도제를 도입하여 광역단체만을 대상으로 신용평가제도를 부분적으로 도입하도록 한다. 이를 위해서는 무엇보다 지방채가 의무적으로 신용평가를 받도록 “증권투자신탁업 감독규정(제62조 2항)”을 개정하는 제도적 장치가 요구된다. 동시에 발행한도의 기준과 타당성을 지속적으로 검토해야 한다. 발행한도는 연간 기준이 아니라 잔액기준으로 설정하되, 후보지표는 1인당 채무부담, 1인당 실질채무부담, 순채무비율Ⅰ, 순채무비율Ⅱ, 순채무비율Ⅲ, 순채무부담비율 등을 검토할 수 있다. (3) 마지막으로 규범적 총액한도제를 도입한다. 즉, 총액한도제의 전제조건이 성숙하였다고 판단한 시점에서 전면적으로 신용평가제도를 도입하도록 한다. 모든 지방채를 신용평가대상에 편입시켜 의무적으로 신용평가를 받도록 하되, 제도적 보완책으로서 자치단체의 파산법을 도입하며 후속조치로서 재정위기관리제도의 도입이 불가피하다. 이 경우 단체장에 대한 권한제한이 가해져야 하며 자구노력을 전제로 한 중앙정부의 정책지원이 이루어져야 한다. 동시에 예산관리에 대한 부단한 교육과 우수사례 전파, 재정운영 성과의 공개와 그 결과를 반영한 예산통제제도의 도입과 같은 제도적 안전장치가 요구된다.