기본연구과제

   지방분권개혁이 성공적으로 실현되기 위하여는 중앙정부와 지방자치단체간, 지방자치단체 상호간 역할의 명확화에 따른 기능 재조정이 획기적으로 이루어져야 한다. 자치2계층구조를 택하고 있는 우리 나라에서는 광역자치단체인 도의 역할을 과소 평가할 수 없고, 도의 역할을 어떻게 정립하느냐에 따라서 지방분권의 범위와 절차도 달라질 수 있고 지방분권의 실효성도 반감될 수 있다. 따라서 이러한 문제의 인식하에 본 연구는 지방분권의 실효성을 확보하기 위한 다양한 과제 중에서 핵심적이고도 선결적인 과제라고 할 수 있는 도 중심의 기능을 정점으로 중앙정부(특별지방행정기관 포함)와 도간, 도와 시군간이라는 구도 하에서 기능 재조정의 방향을 제시하고 있다. 우선 지방분권의 촉진 필요성으로는 분권형 국가발전의 도모, 중앙집권적 자치제도의 개혁, 지방자치단체의 역량강화, 지방경쟁력제고, 고비용 저 효율의 지방행정체계 개편을 제시하였다. 그리고 우리나라 지방분권의 실효성 확보와 제도는 지방분권 주체인 중앙정부․지방자치단체․주민의 역할 정립이 필요하다는 것과 지방분권법 체계의 명확화, 지방분권의 체계적추진, 지방분권 이념의 명확한 정립과 같은 지방분권의 기반조성이 필요하다는 점을 제시하였다. 특히 지방분권의 실효성확보 수단으로서 정부간 역할과 기능의 명확화가 중요한데, 중앙정부도 서로간의 기능 재조정이 매개 역할을 한다는 점을 피력하고 있다. 한편 도기능의 실태와 문제점을 분석한 결과는 다음과 같다. 도 행정의 문제점으로는 도행정의 효율성 저하, 조직정원관리권의 자율성 부족, 도민참여행정 취약, 인허가권의 양분에 따른 절차적 규제 존재 등이 지적되고 있다. 그리고 도의 기능상의 문제점으로는 사무구분기준의 모호성, 단체위임사무 구별 모호성, 비법령사무의 과다, 기관위임사무 시행주체의 구분 모호, 도 기능과 도단위 사무간의 구분 모호성 등이 지적되고 있다. 끝으로 법령상 도 기능배분의 문제점으로는 배분관련 법제의 다원화, 자치사무의 국가사무화 수월, 기능 재조정 원칙과 기준의 다원화, 차등적 기능배분 취약, 도관할 하에 2개 행정처리기관 존재에 따른 중복행정 등이 지적되고 있다. 그리고 중앙과 도간 기능배분의 문제점으로는 지방사무의 용어 혼용, 도사무 규명 어려움, 기관위임사무 과다, 경찰과 교육사무의 도기능화 배제, 중앙의사에 의한 기능이양, 경비․인력지원 취약, 기능이양보다는 위임 과다 등이 지적되고 있다. 그리고 특별지방행정기관과 도간 기능배분의 문제점으로는 양자간 기능 중복, 지방자치법상 지방기능의 수행, 지방행정의 종합성 저해 등이 지적되고 있다. 끝으로 도와 시군간 기능배분의 문제점으로는 획일적 기능배분, 기준의 불명확, 기능의 경합배분, 관여사무의 과다 등이 제시되고 있다. 외국의 행정계층별 기능배분실태를 프랑스와 일본을 중심으로 분석한 결과, 기능배분관련 국가적 계획의 수립을 통한 법제화 수준의 강화 필요, 총체적 이양원칙에 따른 기능․인력․재원․자원의 이양 명문화, 교육자치 도입의 경우 광역/기초간 구분 관할, 도시계획기능의 광역자치단체 이양, 광역단위의 자치경찰 실시, 소방기능의 기초자치단체 이양 등의 시사점이 발견되었음을 제시하고있다. 결론적으로 도 기능의 재조정 방향을 제시하였는바. 도의 정체성 확립, 단계적 기능 재조정 추진, 새로운 기능 재조정원칙․기준․절차 명확화를 구체화 하였다. 우선 도의 정체성 확립은 국가하급행정기관 역할 축소 및 대등적 관계 유지, 중앙-시군간의 중간자적 역할과 시군지도감독적 관계 폐지, 광역행정 전담의 자치단체로서 위상 정립에 근거한다는 점을 지적하였다. 향후 도를 중심으로 하는 기능재조정은 단계적으로 추진할 것을 권유하였다. 1단계 기능 재조정은 지방자치단체이면서 광역자치단체이며 동시에 국가행정기관으로의 역할 유지, 중앙정부와 특별지방행정기관의 기능 대폭 이양, 광역행정기능과 보완대행기능을 제외한 도 기능의 시군 대폭 이양을 초점으로 하였다. 그리고 2단계 기능 재조정은 지방자치단체이면서 광역자치단체로서 국가행정기관적 역할 폐지, 특별지방행정기관의 폐지 및 도와 통합, 광역행정기능과 일부 보완대행기능 유지를 초점으로 하였다. 마지막으로 기능 재조정 원칙․기준․절차를 새롭게 제시하였다. 기능 재조정의 원칙으로 보충성의 원칙, 행정책임 명확화의 원칙, 포괄성의 원칙, 차등이양의 원칙, 경제적 능률성의 원칙, 행․재정지원 병행의 원칙을 제시하였다. 그리고 새로운 중앙-지방간 기능 재조정의 기준으로는 영향의 범위, 사무수행 주체의 용이성, 사무중복성을 기본으로 하고, 사무수행능력을 보완적으로 적용하도록 제시하였다. 특별지방행정기관과 지방간 기능 재조정 기준으로는 현지성․업무연계성․전문성․경제적 효율성․통일성을, 도 기능 재조정 기준으로는 광역행정성․보완대행성․일부 지도감독성 및 연락조정성을, 시군 기능 재조정 기준으로는 주민편의․주민접근용이․효율행정․지역특성개발․지역산업육성을 제시하였다. 이와 아울러 새로운 행정계층간 기능 재조정 흐름도를 제시하였다.