기본연구과제

  
  
   참여정부가 지방분권과 국가균형발전을 핵심적인 국정과제로 제시함에 따라 국가와 지방간 또는 광역과 기초간 지방세 및 지방재정 관련 재정분권에 대한 논의가 활발하게 진행되고 있다. 그 동안 정부혁신지방분권위원회와 국가균형발전위원회 등을 중심으로 지방분권에 대한 논의가 진행되었으며, 지방분권특별법과 국가균형발전특별법 등의 제정을 통해 구체적인 기본방향이 제시되었다.
   강도 높은 재정분권을 위하여 2005년 초 정부혁신지방분권위원회 산하에 조세개혁특별위원회를 설치하여 국가와 지방의 중장기 조세개혁방안 마련을 위한 작업이 진행 중에 있으며, 특히 국세와 지방세의 세원조정을 위하여 조세개혁특별위원회 산하에 지방세소위원회를 설치하여 국세와 지방세의 세원조정을 위한 작업이 진행 중에 있다. 지방세소위원회 지방세혁신의 기본방향은 지방의 자주재원 비율을 높임으로써 재정의 자율성 제고와 더불어 재정책임성을 강화하는데 있다.
   그 동안 지방세혁신은 주로 국세와 지방세의 세원배분에 초점이 두어져 있기 때문에 광역과 기초간 세원배분 등 지방세 내에서의 세원조정 문제는 다소 소홀하였다. 그러나 재정분권은 지역주민과 가장 밀접한 연관이 있는 자치단체에서부터 시작될 필요가 있다. 그러한 관점에서 광역과 기초간 세원배분은 중요한 의미가 있으며, 특히 기초자치단체의 재정분권이 중요하다고 할 수 있다. 따라서 본 연구는 국세와 지방세 등의 세원배분 이론에 기초하여 광역세와 기초세간의 세원배분에 대한 방안을 모색하고자 하였다.
   현행 지방재정은 중앙으로부터의 이전재원 비중이 지방세 등 자주재원에 비하여 매우 높기 때문에 지방세의 중요성에 대한 인식이 크지 않다. 따라서 지방자치단체는 재정수요가 발생할 경우 지방세보다는 상위정부로부터의 이전재원을 통하여 이를 충족시키고자 하는 경향이 강하다. 이러한 현상은 광역자치단체뿐만 아니라 재정력이 열악한 기초자치단체의 경우가 더 심하다고 할 수 있다.
   이전재원 비율이 높은 지방재정 구조는 지역주민이 지방공공재 공급에 필요한 비용의 일부를 부담하지 않기 때문에 공공재 가격을 실제 가격보다 낮게 인식하여 과다요구하게 됨으로써 지방공공재를 과다공급하게 되어 자원배분의 비효율을 초래할 가능성이 있다. 따라서 국가는 지방자치단체의 지역주민이 어느 지역에 거주하더라도 기본적인 행정서비스를 제공 받을 수 있는 표준적인 재정수요(standard minimum)를 충족할 수 있는 경비를 지원할 의무가 있지만, 자원의 효율적 배분을 위해 자주재원인 지방세로 충당 될 수 있도록 지방재정제도를 개편할 필요가 있다. 기본적인 행정서비스를 위한 재원일지라도 이전재원보다 자주재원 비율이 높을 경우, 사업에 대한 결정이 보다 신중할 수 있으므로 자원의 효율적 배분을 위해 지방세 등 자주재원 비율을 상향 조정할 필요가 있다. 이렇게 지방세입에서 차지하는 지방세의 비율이 높아 질 경우 지방의 재정자율성 뿐만 아니라 지역주민의 재정책임성이 동시에 지향된다.
   그러나 지방자치 실시 이전에 만들어진 현행 지방세 체계 하에서 자치단체의 재정자율성과 책임성을 요구하는 것은 문제가 있다고 본다. 따라서 정부간 세원배분 또는 재정조정제도의 개편을 통해 제도적인 기반을 조성할 필요가 있는데, 우선적으로 해야 할 사항은 지방세입에서 차지하는 지방세 비율을 높이도록 하는 작업이라고 할 수 있다. 지방세의 비율을 높이고자할 때 국세의 지방세 이양이 없이 광역과 기초간 세원배분을 통해 지방세 비율을 높이는 것은 한계가 있다. 제약 조건 하에서 본 연구는 기초자치단체의 지방세 비율을 높이는 방향에서 세원배분을 진행하였다. 그 경우 광역자치단체는 조정교부금 또는 재정보전금의 재정조정제도를 통해 기초자치단체에 이전하고 있는 재원의 일부를 축소함으로써 지방세수 감소를 완화할 수 있을 것이다.
   지방세 비율을 높이기 위해 광역과 기초간 세원을 조정할 경우 고려해야 할 사항은 자치단체에서 추가적으로 선택한 자체사업에 대한 비용은 지역주민들이 지방세를 통해서 스스로 부담하도록 함으로써 사업과 비용부담을 연계한 재정책임성이 강화될 수 있는 세원을 선택하도록 해야 한다. 본격적 지방자치 실시이후 지방분권이 강화되어 가고 있음에도 지방세 부문에 대한 재정분권은 크게 개선되지 않아 지방재정의 자율성 및 책임성이 미흡한 실정이다. 재정분권은 자원배분의 효율성을 제고시킬 수 있는 장점이 있다. 그 이유는 자치단체가 지방공공재를 공급할 때, 자치단체는 주민의 선호를 반영하여 어떠한 지방공공재를 어느 정도 공급할 것인가에 대한 정보를 가장 많이 갖고 있기 때문이다. 따라서 지방공공재의 공급주체인 자치단체에 재정에 대한 자율성이 보장되도록 제도가 개편될 필요가 있다.
   지방자치단체의 재정자율성은 세출측면과 세입측면으로 나누어 볼 수 있다. 세출측면에서는 지방자치단체 입장에서 주민의 선호를 반영하여 지방공공재의 종류와 공급규모를 얼마나 자율적으로 결정할 수 있는가가 중요하며, 이것은 세출분권의 정도를 측정하는 척도가 된다. 세입측면에서는 지방자치단체 입장에서 지방공공재 공급에 소요될 재원을 얼마나 자율적으로 마련할 수 있는가가 중요하며 이것이 세입분권의 정도를 측정하는 척도가 된다. 지방자치단체에 잠재적인 세원이 부족하면 지방자치단체가 재원을 스스로 마련할 수 있는 자율성은 제약받을 수밖에 없다. 그러나 지방자치단체에 자율성이 보장되어도, 주민의 부담책임성이 담보되지 않으면 지방공공재 배분의 효율성은 달성되기 어렵다. 왜냐하면 지방공공재 공급에 소요되는 재원을 주민 스스로가 부담하는 책임이 없다면, 지역주민의 지방공공재 수요가 증가되어 지방공공재는 과다 공급될 우려가 있기 때문이다. 따라서 지방공공재 공급에 있어서 자원배분의 효율성을 달성하기 위해서는 지방자치단체의 재정운영의 자율성과 지역주민이 공급비용을 부담하는 부담책임성이 요구된다.
   그 동안 세원배분에 대한 연구는 주로 국가와 지방을 대상으로 하였으며 광역과 기초자치단체를 대상으로 한 연구는 활발하지 못했다. 그러한 의미에서 본 연구는 크게 세 가지 점에서 기여할 수 있다고 본다. 첫째, 중앙과 지방간 세원배분 이론을 토대로 광역과 기초간 세원배분에 대한 연구를 수행함으로써 그 동안 소홀히 다루어져 왔던 부분에 대한 정책적 기여를 할 수 있다고 본다. 둘째, 세원배분의 목표를 지방의 재정자율성 및 책임성에 둠으로써 지방자치단체뿐만 아니라 지역주민의 부담책임성을 강화하는 골격을 제시함으로써 지방분권 혹은 재정분권을 조기 실현할 수 있는 계기를 마련할 수 있다고 본다. 마지막으로 자치단체의 세입분권의 척도인 지방세 비율의 중요성을 인식시킴으로써 자치단체의 잠재세원발굴에 대한 인식을 제고할 수 있다고 본다.
   본 연구의 구성은 다음과 같다. 제2장은 정부간 세원배분에 대한 논의를 재정분권 이론을 중심으로 전개하였으며, 제3장은 우리나라 세원배분 현황을 지방세입 대비 지방세 비율, 지방세수 불균형, 재정능력 현황 등을 중심으로 살펴보았다. 이어서 제4장은 외국의 지방세입 대비 지방세수 현황과 주요 지방세 제도에 대하여 살펴봄으로써 우리나라에 적용가능한 시사점을 도출하였다. 제5장은 본 연구의 핵심부분으로 광역과 기초간 세원배분에 대한 여러 방안을 제시하고 있으며, 제6장은 세원배분방안에 대한 세수효과분석과 세입증감에 따른 자치단체의 세입효과분석도 동시에 진행하였다. 마지막 장은 본 연구의 요약 및 정책건의 부분이다.